Aan de orde is de behandeling van:
het wetsvoorstel Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (26156).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Voorzitter! Het is een belangrijk moment in de geschiedenis van onze parlementaire democratie. Als het nu voorliggende voorstel tot herziening van de Grondwet een tweederde meerderheid in deze Kamer en aan de overzijde weet te verkrijgen, wordt een correctief wetgevingsreferendum mogelijk, op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau. Dat betekent dat - zodra de uitwerkingswetgeving er is - burgers in staat worden gesteld om op hun verzoek een referendum te houden over door het parlement aangenomen wetten en bij de wet nader aan te duiden besluiten van gemeenten en provincies. Zij zullen die ongedaan kunnen maken en dat is nieuw. Voor het eerst zullen de burgers dan hun volksvertegenwoordigers in een concreet geval rechtstreeks op de vingers kunnen tikken. Een correctie is nooit leuk, ook niet voor de politiek, maar wetten en besluiten die geen steun genieten bij een aanzienlijk deel van de bevolking, sterker nog: die grote weerstand oproepen, verdienen dit lot. Het feit alleen al dat een referendum mogelijk zal zijn, stimuleert regering, volksvertegenwoordigers, gemeentebestuurders en provinciale bestuurders nog eens extra tot het in een eerder stadium al rekening houden met hetgeen in de maatschappij leeft.
Het is ook een bijzonder moment, een moment om even bij stil te staan. Sinds 1903 - senator Jurgens wees daar in de Eerste Kamer ook op - is het niet gelukt een referendum te introduceren, ondanks de herhaalde pogingen die werden ondernomen en staatscommissies die zich ervoor uitspraken. Wijzigingen in ons democratisch systeem plegen in Nederland veel tijd te kosten. Maar bijna een eeuw is toch meer dan lang genoeg, dunkt mij. Vele landen zijn ons reeds voorgegaan.
Het moet mogelijk zijn deze grondwetswijziging ruim voor het einde van dit jaar ook in de Eerste Kamer te doen behandelen, zodat het referendum nog op de valreep van deze 20ste eeuw zijn grondwettelijk beslag krijgt. Ik hoop dat de minister dit met mij eens is.
Het is bekend: D66 heeft zich reeds lange tijd sterk gemaakt voor een correctief referendum. Wij beschouwen het referendum als een belangrijke aanvulling op ons democratisch vertegenwoordigend systeem, maar tegelijkertijd ook als een uiterst middel. Een noodrem voor de burgers om besluiten van de volksvertegenwoordiging waar zij het in grote getale mee oneens zijn, een halt toe te roepen. Dat karakter komt ook tot uitdrukking in de forse grondwettelijke eisen die worden gesteld. Zij hadden wat ons betreft een tandje minder gemogen, maar ze zijn niet zodanig belemmerend dat ze het referendum tot een dode mus, dan wel een lege dop maken, zoals sommigen hopen en anderen vrezen. Met de minister ben ik van mening dat de huidige media- en communicatietechnieken het mogelijk maken dat veel mensen op korte termijn worden bereikt en dus hun rechten kunnen uitoefenen.
Artikel 137, lid 4, van de Grondwet is behoorlijk imperatief, waar bepaald wordt dat na Kamerontbinding de nieuwe Kamers het in de eerste lezing vastgestelde voorstel overwegen. Er lijkt geen ruimte voor de regering om de voorstellen niet in overweging te geven, noch om de voorstellen aan te passen. Ik ben dat met de leden van de RPF- en de GPV-fractie eens. Gelukkig is dat nu een hypothetische kwestie, omdat de regering zich in het jongste regeerakkoord uitdrukkelijk heeft uitgesproken voor voortzetting van de procedure. Terecht wijst de minister daarop in zijn beantwoording.
Grondwetswijzigingen vinden pas plaats als na Kamerontbinding en dus inschakeling van de kiezers beide Kamers der Staten-Generaal het voorstel met tweederde van de uitgebrachte stemmen hebben aangenomen. De kiezers worden geacht bij de verkiezingen ook hun oordeel uit te spreken over de dan voorliggende voorstellen tot herziening van de Grondwet. Dat blijkt echter vaak een fictie. De kiezers moeten dan al met zoveel rekening houden. Zij moeten kiezen tussen lijsttrekkers, partijen en programma's. De grondwetsherzieningsvoorstellen vallen dan vaak tussen wal en schip.
Voorzitter! Dit brengt mij op de procedure tot herziening van de Grondwet. Het is geen eenvoudige. Thorbecke motiveert de stroeve manier van herziening van de Grondwet met de volgende argumentatie: "Al waarop het andere rust (...) niet aan gestadige beweging kan zijn blootgesteld." Dit staat in zijn "Parlementaire redevoeringen". Anders gezegd: de Grondwet is meerwaardig, staat boven de gewone wet en moet niet te gemakkelijk kunnen worden veranderd.
Vanuit de wetenschap worden echter ook andere geluiden gehoord. Krabbe bijvoorbeeld wijst er in zijn "Heerschappij der Grondwet" op dat dit systeem ertoe leidt dat de Grondwet haar heerschappij heeft gezocht niet in de kracht van het recht dat zij vaststelde, maar in een aan een kleine minderheid toegekend recht van veto tegenover elke verandering die met de overtuiging van die minderheid in strijd is. Hij is zelfs van oordeel dat geen volk zich deze tirannie van een minderheid kan laten welgevallen.
Dat is natuurlijk erg fors gezegd. Maar de vraag is wel of de stroeve procedure voor een grondwetsherziening met de fictie van een directe beoordeling van de herzieningsvoorstellen door de kiezers, niet weer eens aan de orde zou moeten worden gesteld, zeker als het referendum onderdeel van ons grondwettelijk bestel is gaan uitmaken. Ook de minister lijkt deze mening toegedaan in zijn brief van 3 februari jl. over de planning van staatsrechtelijke vernieuwingen. D66 vindt hij daarbij aan zijn zijde. Ik hoop dat wij snel weer die discussie kunnen oppakken. Maar dan het heden.
Voorzitter! Vandaag valt ons niet meer te doen dan het voorstel zoals het er ligt toe te juichen, te slikken of te stikken. De inhoudelijke discussie is in dit huis in 1997 gevoerd en in juni van dat jaar afgerond. Toen zijn de grondwettelijke grenzen getrokken. Zij zijn zo ook door de Eerste Kamer geaccepteerd. D66 is blij met de voorstellen, dat zult u begrijpen, ook al hadden wij - ik zei het al eerder - best met wat lagere drempels willen volstaan. Ons petekind - het referendum - mag er zijn. Het verdient de volle steun van in ieder geval zijn Paarse ouders, maar ik hoop ook van anderen.
Bij de grondwetsherziening gaat het om de grote lijnen, het kader waarbinnen het referendum nader moet worden uitgewerkt. Een aantal zaken heeft de Grondwet ter regeling aan de gewone wetgever overgelaten. Dat is de keuze die in eerste lezing tijdens vorige kabinetsperiode werd gemaakt. Daartegen kan nu slechts ja of nee worden gezegd. En dat is maar goed ook. De taak van de grondwetgever is nu eenmaal een andere dan die van de gewone wetgever. De minister heeft dat in de nota naar aanleiding van het verslag nog eens bijzonder helder uiteengezet. D66 steunt hem daarin ten volle.
Voorzitter! Binnen de termijn van vijf jaren - maximaal tien zelfs volgens het overgangsrecht - zal de wetgever een nadere uitwerking moeten geven. Dat lijkt mij rijkelijk lang. Over het referendum is al zoveel gezegd en gedacht dat het toch mogelijk moet zijn spoedig na behandeling van de grondwetsherziening in de Eerste Kamer aan het einde van dit jaar een uitwerkingsvoorstel in te dienen, dat in het jaar 2000 kan worden behandeld. Natuurlijk zullen dan nog heel wat openstaande vragen moeten worden opgelost, zullen decentrale drempels worden vastgesteld, zal ook helderheid bij al dan niet gebonden medebewindsbesluiten moeten komen en bij besluiten onderhevig aan toezicht. Ook de kwesties van bezwaar en beroep zijn vraagstukken waarover wij ons als wetgever natuurlijk zullen moeten buigen. Maar daar hebben we het dan als medewetgever over en daar zijn we als medewetgever zelf bij om het goed te regelen. Voor ons zal daarbij gelden dat decentrale referenda mogelijk moeten zijn ten aanzien van voor de burgers belangrijke besluiten met een meer algemene strekking die tot de finale competentie van de betrokken overheid horen. Dit staat ook duidelijk in de nota naar aanleiding van het verslag, in de eerste lezing al.
Enige ruimte voor de medeoverheden om zelf onderwerpen uit te sluiten acht D66 vanuit de autonomie gedachte acceptabel. Echter vanuit de gelijkheids- en rechtseenheidsgedachte moet die ruimte weer niet te groot zijn. Als een referendum wordt mogelijk gemaakt, moet dat referendum ook ergens over kunnen gaan. Het wordt een toppunt van frustratie als de besluiten waarover burgers zich echt opwinden, volledig buiten de prijzen zouden vallen. Terecht zouden ze dat de politici kwalijk nemen.
Voorshands willen wij de minister ook steunen bij zijn streven naar een alomvattende wettelijke regeling, maar als zou blijken dat hetzij het landelijk referendum, hetzij de decentrale referenda aanmerkelijk sneller kunnen worden geregeld, dan zouden wij ons niet tegen een splitsing verzetten. De gehele procedure heeft al zo lang geduurd. Een en ander moet nu zo snel mogelijk worden geregeld. Van belang is dat een referendum snel in de praktijk kan worden geïntroduceerd. De mensen vragen mij steeds weer: hoe zit het er toch mee, waarom duurt het zo lang, jullie waren het politiek toch eens geworden?
Voorzitter! D66 is voor een goed geregeld correctief referendum op verzoek van de kiezers. Het verlangen naar referenda is er, zoals uit enquêtes blijkt; 70% van de burgers wil het. Het blijkt ook uit het beleid van gemeenten en provincies. Zolang een beslissend referendum niet is geregeld, blijft het behelpen met een wirwar van niet-bindende, raadplegende referenda. Dat alleen al lijkt mij een belangrijke reden om snel tot grondwetgeving en wetgeving over te gaan. Dat zal het gebruik van raadplegende referenda aanzienlijk reduceren.
Voorzitter! Uit persberichten heb ik opgemaakt dat collega Rehwinkel een verbod op het houden van bepaalde raadplegende referenda overweegt. Met hem ben ik van mening dat gemeenten terughou dend moeten zijn met het houden van raadplegingen van burgers over onderwerpen waarvoor die gemeenten niet de eindverantwoordelijkheid dragen, zoals bij herindelingen. Echter, het gaat ons te ver dit de gemeenten te verbieden. Gemeentebesturen moeten zelf weten op welke moment zij hun burgers ergens bij willen betrekken; dat behoort tot hun autonome bevoegdheid. Het moet echter wel vanaf het begin duidelijk zijn dat het in die gevallen slechts om een advies van de burgers kan gaan, en niet om iets anders. Van adviezen kan worden afgeweken. Dat moet helder zijn.

De heer Poppe (SP)
U gebruikt als argument dat 70% van de bevolking dit wil. De SP heeft eens een onderzoek laten verrichten naar de wenselijkheid van een raadgevend referendum in verband met de invoering van de euro. Daar bleek ook zo ongeveer 70% voor te zijn. Toch trok u zich toen van die uitslag niets aan.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Ik trok me toen van die uitslag álles aan. Ik heb zelfs bij de behandeling in eerste lezing een amendement ingediend om het Verdrag van Amsterdam en het Verdrag van Maastricht inderdaad referendabel te maken. Dat is ook gebeurd; dat staat nu in de Grondwet. Ik heb er dus naar geluisterd.

De heer Poppe (SP)
Dat zegt u achteraf. Het ging om een niet onbelangrijk moment, namelijk dat waarop de gulden werd afgeschaft en de euro werd ingevoerd, met alles wat daaraan vast zou zitten. Wij waren er voorstanders van om ten aanzien daarvan een raadgevend referendum te houden; dat was bij wet mogelijk. D66 was tegen die optie terwijl ook toen 70% van de bevolking zo'n raadgevend referendum terecht vond. Het klinkt mij wat vals in de oren wanneer u nu dat argument van 70% wél gebruikt voor het uitgeklede verhaal waar wij het nu over hebben.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Voorzitter! Wij spreken nu over een bindend correctief referendum. Vraagstukken als die waarover de heer Poppe het heeft, zijn zó belangrijk dat je mijns inziens de burgers daarover niet moet laten adviseren maar moet laten beslissen. Dat moet je kunnen vastleggen in een referendum.

De heer Poppe (SP)
Maar de mensen spraken toen uit dat ze dat raadgevend referendum wél wilden. U vond niettemin dat het maar niet moest. U heeft het dus uitgemaakt. Hoe democratisch is nu het gehalte van de Democraten?

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Weet u wat ik slecht vind? Als je de burgers een rad voor de ogen gaat draaien door te suggereren dat ze ergens over kunnen beslissen terwijl ze slechts kunnen adviseren. Dat moet je voorkomen.

De heer Poppe (SP)
Voorzitter! Dit is echt lariekoek. Als de mensen weten dat het om een raadgevend referendum gaat, weten ze dat de politieke partijen er niet naar behoeven te luisteren en in de Kamer hun eigen lijnen kunnen volgen. Het is vervolgens aan die partijen om te bepalen of ze wel of niet naar de mensen willen luisteren die zij zeggen in de Kamer te vertegenwoordigen. Het kan in verband met verkiezingen pijnlijk zijn als je niet luistert; in die zin heeft het dus wel degelijk een enorme impact. Niettemin heeft mevrouw Scheltema deze mogelijkheid weggegooid omdat zij meende het beter te weten dan de mensen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Voorzitter! Ik heb het gevoel dat wij met een herhaling van zetten bezig zijn. Dezelfde discussie hebben wij immers in eerste lezing al gevoerd. Ik heb toen uitgelegd waarom wij op dergelijke terreinen een raadgevend referendum niet goed vinden. Ik vind überhaupt raadplegende referenda minder goed dan beslissende.

De heer Rehwinkel (PvdA)
Ook mij is het standpunt van mevrouw Scheltema niet helemaal duidelijk. Vindt mevrouw Scheltema dat wanneer het correctief referendum eenmaal is ingevoerd, van de raadplegende referenda zou moeten worden afgezien? Die indruk wekt zij wel een beetje. Het zou mij verbazen, omdat bijvoorbeeld in het rapport van de commissie-Biesheuvel het correctief wetgevingsreferendum wordt bepleit, maar ook wel degelijk raadplegende referenda mogelijk blijven.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Ik zeg dus ook dat raadplegende referenda mogelijk blijven. Ik wil ze ook niet verbieden, zoals u kennelijk wel wilt. Ik denk echter dat het als wij een bindend correctief referendum hebben, minder nodig zal zijn telkens weer raadplegende referenda te houden. Op belangrijke punten zullen de burgers dan zelf vragen om een correctief referendum, waarbij zij echt de einduitspraak doen.

De heer Rehwinkel (PvdA)
Laten wij kijken hoever wij stap voor stap samen kunnen komen. U zegt dat ik wil verbieden. Dat klinkt alsof ik hier de grote boeman ben, maar het is in lijn met het rapport van de commissie-Biesheuvel. Ik vraag u daarom graag hoe u denkt over raadplegende referenda bij herindelingen. Dat lijkt mij eerst aan de orde, voordat wij verder spreken over de vraag wat daaraan kan worden gedaan. Ik hoor daar graag uw opvatting over.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Ik heb het net gezegd, maar ik wil het graag herhalen. Raadplegende referenda zijn eigenlijk niet meer dan adviezen, enquêtes of hoe je ze ook wilt noemen. Zij moeten mogelijk zijn en blijven. Dat behoort tot de autonomie van de gemeenten. Ik zeg wel over uw hoofd heen tegen de gemeenten: wees daar terughoudend mee, want je suggereert met zo'n raadplegend referendum dat het beslissend is, terwijl het dat niet is. De gemeenten gaan er niet over, maar de hogere overheid gaat erover. Voor je het weet, denken de burgers iets anders te doen dan zij kunnen doen: alleen adviseren.

De heer Rehwinkel (PvdA)
Volgens mij wordt er nu het een en ander door elkaar gehaald. Ik denk niet dat er bij alle raadplegende referenda sprake is van een situatie waarbij op een hoger bestuurlijk niveau een beslissing wordt genomen. Je kunt je ook andere raadplegende referenda voorstellen.
Ik vraag u heel concreet wat u vindt van raadplegende referenda waarbij een beslissing op een ander bestuurlijk niveau wordt genomen. Ik begrijp van u dat u dat een ongewenste situatie vindt. Ik neem aan dat u dat ook niet goed vindt voor het instrument van het referendum. Als je referenda houdt, wek je bij kiezers min of meer de indruk dat zij het een beetje voor het zeggen hebben, terwijl de beslissing op een ander bestuurlijk niveau wordt genomen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Ik zeg dat de gemeenten dat soort raadplegingen mogen houden. Ik wil ze dat ook niet verbieden. Maar ik vind wel dat zij duidelijk moeten zijn tegenover hun bevolking. Zij moeten laten weten dat het om een advies gaat en niet om een bindend referendum. Het gaat mij echt te ver en ik zie het ook als een inbreuk op de gemeentelijke autonomie als wij hier gaan bepalen dat de gemeenten hun burgers bij de besluitvorming mogen betrekken, behalve via een raadplegend referendum. Dat wil ik ze gewoon niet verbieden.

De heer Rehwinkel (PvdA)
Dat mag u vinden, maar daar kan anders over worden gedacht. Ik verwijs naar het rapport van de commissie-Biesheuvel. Die acht dit soort referenda ongewenst. De bemoeienis van de wetgever zou nodig zijn om dat onmogelijk te maken.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Mag ik u eens een wedervraag stellen?

Voorzitter Nu liever niet!

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Het komt toch terug in mijn betoog.

Voorzitter Dan komt het maar terug, maar ik houd wel van een ordelijk debat. Dat mijnheer Rehwinkel er nog staat, hoeft niet te betekenen dat u hem nu ook vragen moet stellen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Hij daagt mij zo uit.

Voorzitter Beantwoordt u nu zijn vraag, dan gaan wij straks verder met het debat.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Voorzitter! In het regeerakkoord hebben wij met de Partij van de Arbeid en de VVD afspraken gemaakt over een raadplegend referendum bij een burgemeesterskeuze. Dat is exact dezelfde situatie. Ook daar gaat het weer om een moment waarop de gemeente niet bevoegd is. Maar wij spreken wel af dat de gemeente een raadplegend referendum mag houden. Wie is uiteindelijk bevoegd om de burgemeester te benoemen? De Kroon! Toch hebben wij elkaar op het raadplegend referendum in het regeerakkoord gevonden. Vindt de heer Rehwinkel dat nu ook onmogelijk?

Voorzitter Ik zie dat de heer Rehwinkel u daarop straks in zijn termijn antwoord gaat geven.

De heer Brood (VVD)
Voor mij is de relatie die mevrouw Scheltema legt tussen het consultatief referendum vooraf en het dan onnodig zijn van het correctief referendum achteraf niet helemaal duidelijk. Die twee dingen zijn voor mij niet zo automatisch verbonden. Ook is mij niet duidelijk hoe je als je een beslissing aan een consultatief referendum onderwerpt, terwijl die niet behoort tot de autonome sfeer van de gemeente - het besluit is dus onttrokken aan de gemeentelijke huishouding - kunt zeggen dat er juist op grond van de autonomie een reden voor de gemeente is om zich daar wel in te mengen. Dat vind ik staatsrechtelijk bijna onuitlegbaar. Ik ben zeer benieuwd hoe mevrouw Scheltema dat gaat doen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Heel eenvoudig, ik vind dat het tot de autonomie van de gemeente behoort om haar burgers op welk moment dan ook te betrekken bij de besluiten die zij neemt of de standpunten die zij inneemt.

De heer Brood (VVD)
Dan begrijpt u het toch niet, want het gaat juist om besluiten waarbij de bevoegdheid om die te nemen aan de gemeente onttrokken is. Dan behoort het dus niet meer tot haar autonomie, maakt het geen deel meer uit van de gemeentelijke huishouding. Ik verwijs naar artikel 109 van de Gemeentewet, dat zult u ongetwijfeld ook kennen. Dit betekent dat de autonomie van de gemeente als zodanig geen enkele reden kan zijn om daarover dan een consultatief referendum te houden.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Maar die gemeente wendt zich dan natuurlijk tot de rijksoverheid met de mededeling dat zij de door het Rijk gewenste herindeling niet wil. Zij geeft de redenen daarvoor aan en vermeldt erbij dat zij daarbij de steun van haar bevolking heeft. Wel, voor mijn part mag een gemeente dit doen, maar het is niet verstandig om daarbij de bevolking de indruk te geven dat zij daarmee ook direct die herindeling zou kunnen voorkomen. Dat zou de gemeente van het begin af aan duidelijk moeten maken, maar de bevoegdheid tot deze stap heeft ze natuurlijk wel.
En wat uw eerste vraag betreft, de vraag over de relatie tussen een consultatief referendum en een correctief referendum, door mijn ervaring met de gemeentelijke praktijk weet ik...

De heer Brood (VVD)
Maar er is nog helemaal geen correctief referendum, dus u kunt moeilijk zeggen dat u daarmee ervaring heeft.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)
Er is inderdaad nog geen correctief referendum, maar er zijn wel schetsen geweest. En je ziet dat men in verschillende gemeenten die schetsen voor het bindend correctief referendum zoveel mogelijk in de verordeningen overneemt, dat men de kiezers ook al de mogelijkheid geeft om een referendum te vragen. En alleen omdat de mogelijkheid van een correctief referendum nog ontbreekt, moet men zich behelpen met raadplegende referenda. Harde bewijzen heb ik natuurlijk niet, maar ik denk dat men, zodra een correctief referendum mogelijk is, veel minder snel naar het middel van het raadplegend referendum zal grijpen.
Voorzitter! Wat de mogelijkheid van een bindend correctief referendum in de Grondwet betreft, voor D66 geldt: hoe eerder hoe liever. Zo spoedig mogelijk na aanneming in de Eerste Kamer en bekrachtiging moet ook de uitvoeringswetgeving worden ingediend. Het jaar 2000 zou wat ons betreft de trend moeten bepalen. En waar gaat het nu eigenlijk om? Het gaat om een beetje meer directe macht van de burger ten koste van de schier onbegrensde macht van de politiek. Maar het gaat ook om wat meer vertrouwen in die burger.

De heer Van der Vlies (SGP)
Mevrouw de voorzitter! De discussie over een correctief referendum is trekken aan een dood paard. Dat geldt dus ook voor dit wetsvoorstel in tweede lezing. Dat het een dood paard is, is al duidelijk als je kijkt naar de stemverhoudingen in de senaat. Hoewel de stemming daar nog moet plaatsvinden en ik me dus realiseer dat daar nog geen zekerheid over is, heeft de fractie van de VVD in de Eerste Kamer bij de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken twee weken geleden nog duidelijke taal gesproken: tegen het (correctief) referendum. Het is met name de VVD-fractie in deze Kamer, de Tweede Kamer, te verwijten dat dit getouwtrek onnodig lang duurt. Zelf ten principale tegen het (correctief) referendum, heeft de VVD-fractie hierover een politieke deal gesloten in de coalitie. Naar het oordeel van de SGP-fractie is dat bepaald niet fraai, als het gaat om grondwetszaken. Iets dergelijks was ook aan de orde bij de eerste lezing inzake de wijze van benoeming van de burgemeester. Mijn collega Van den Berg, die vandaag ongetwijfeld graag als woordvoerder van onze fractie zou zijn opgetreden, maar zich aan het begin van de vergadering heeft verontschuldigd wegens familieomstandigheden, heeft daarover toen scherp gedebatteerd met de heer Te Veldhuis. Ik zal dat uiteraard nu niet overdoen, maar ik wijs er wel op dat zich hierbij naar mijn indruk nog een extra verwijtbaar feit voordoet. Ik kan mij namelijk niet aan de indruk onttrekken dat de VVD-fractie in de Tweede Kamer haar verzet tegen het referendum heeft gestaakt in de wetenschap dat het toch wel zal stranden in de Eerste Kamer. Als dit het geval is, dan is dit politiek opportunisme en wordt misbruik gemaakt van de gewichtige procedures en waarborgen met betrekking tot grondwetswijziging. De VVD-fractie voert toch geen symbooldemocratie?
De SGP-fractie is principieel tegen het referendum en zeker tegen het correctief referendum. Wij hebben dit indertijd omstandig verantwoord. Ik noem nu nog heel kort twee hoofdoverwegingen voor die stellingname. In de eerste plaats het feit dat het pleidooi voor het referendum vooral wordt ingegeven door het uitgangspunt van de volkssoevereiniteit, een uitgangspunt dat de SGP niet deelt. In de tweede plaats is een correctief referendum ten principale in strijd met de representatieve democratie. Dit klemt vooral omdat in de representatieve democratie alle integrale belangenafwegingen uiteindelijk uitsluitend door het vertegenwoordigende orgaan kunnen worden gemaakt. En besluitvorming zonder integrale belangenafweging is ten enenmale ongewenst.
In een referendum gaat het altijd om een enkel issue. Burgers stemmen daarover in beginsel volgens hun eigen belang. En daar is op zich niets tegen; van de individuele burger hoef je niet te verwachten dat hij in staat en bereid is om zijn eigen belang op te offeren aan het algemeen belang. Het gaat bij een referendum immers juist om een telling van alle individuele belangen. Die "verzameling" van belangen in die ene kwestie kan echter niet worden afgewogen tegen het collectieve belang in het algemeen, ook in relatie tot andere kwesties dan het onderwerp van het referendum. Eigenlijk is een correctief referendum als men het per se en koste wat kost wil, alleen mogelijk als het vertegenwoordigend orgaan ten minste de mogelijkheid heeft om het houden van een referendum af te keuren. In zo'n geval heeft het vertegenwoordigend orgaan in elk geval de mogelijkheid om de kans dat een besluit in een referendum wordt gecorrigeerd, te wegen en te beoordelen of zo'n beslissing acceptabel is of niet.
Hét instrument om de bevolking te raadplegen is inspraak. Goede inspraak maakt een referendum overbodig. In feite zegt de regering dat zelf ook in relatie tot planologische kernbeslissingen, zie bladzijde 4 van de nota naar aanleiding van het verslag. Niet valt in te zien waarom dit alleen voor PKB's geldt. Ook alle andere wetten respectievelijk besluiten van algemene strekking kennen goede waarborgen voor inspraak van de burgers. Als dat niet zo is, dan moet daarnaar gekeken worden en niet naar correctiemogelijkheden achteraf. Dat is het paard achter de wagen spannen en het kan leiden tot uitholling van democratische procedures.
Als een wetsvoorstel door de Staten-Generaal is aanvaard, heeft de koning de keuze tussen wel of niet bekrachtiging van het wetsvoorstel. Na een referendum heeft de koning die keuze niet meer: bekrachtiging is dan een automatisme. Wel kan de koning van tevoren aankondigen zijn bekrachtiging te onthouden. Het wetsvoorstel is dan niet meer referendabel, zie artikel 89a, 2.
De SGP-fractie vindt dit automatisme onnodig en onjuist. Er kunnen zich immers nieuwe omstandigheden voordoen die een hernieuwde afweging van de koning over bekrachtiging vragen. Het voorliggende voorstel roept nog allerlei vragen op die de regering nog niet wil of zelfs niet kan beantwoorden. Zonder er uitvoerig op in te gaan, noem ik kort een enkel voorbeeld.
Mijn eerste voorbeeld is de onzekerheid over terugwerkende kracht bij een in referendum verworpen belastingwet die al in werking is getreden. De eventuele gevolgen daarvan moeten allemaal van tevoren in de betreffende wet of verordening worden geregeld. Nu, over deregulering gesproken.
Mijn tweede voorbeeld betreft onzekerheid over de situatie, indien de uitvoeringswet niet op tijd - binnen vijf en in deze overgangsfase maximaal tien jaar - tot stand komt. Is een referendum dan gewoon niet of misschien toch wel mogelijk? Deze onder meer door ons opgeworpen vraag, met de daaraan verbonden problemen, is nog niet zo denkbeeldig als de regering ons wil doen geloven. Het verhaal van de regering over het ontbreken van directe werking van de grondwetsbepalingen over het referendum is ook maar wankel. Grote onzekerheid dus. Als de grondwetgever een correctief referendum wil en de wetgever is nalatig, dan is het nog maar de vraag of enige rechter niet de conclusie kan trekken dat het referendum wel degelijk mogelijk is. Hoe kan deze onzekerheid worden uitgesloten?
Mijn derde voorbeeld is de gebonden besluitvorming. Met name door de VVD-fractie is de vraag opgeworpen of het wel wenselijk is dat besluiten, houdende algemeen verbindende voorschriften, referendabel zijn, ook als het om gevorderde besluiten gaat. Het betreft dan medebewind op provinciaal en lokaal niveau. De regering vindt dat dit in beginsel wel moet kunnen, maar overweegt of bij wet een uitzondering moet worden gemaakt voor gebonden besluitvorming, omdat een referendum wel zinvol moet blijven. Het lijkt ons toe dat gevorderde besluiten in beginsel niet referendabel kunnen zijn. De beslissing ten principale valt immers bij de vaststelling van de betreffende wet waarin besluiten van provincie of gemeente worden gevorderd.
Mevrouw de voorzitter! Met betrekking tot de benoeming van de burgemeester wordt een raadplegend referendum alvast mogelijk gemaakt. Over de wenselijkheid daarvan zullen wij bij het betreffende wetsvoorstel wel nader discussiëren. In dit verband noem ik nog even het vraagstuk of de gemeenteraad zich van tevoren kan binden aan de uitslag van een raadplegend referendum. De regering lijkt daar heel helder over te zijn in de nota naar aanleiding van het verslag. Ik verwijs naar bladzijde 10: "In elk geval mag de gemeenteraad zich niet van tevoren binden aan de uitslag van een raadplegend referendum." Dat lijkt helder, maar het is bekend dat in de circulaire van 27 januari 1995, naar aanleiding van de referendumverordening Arnhem, wel degelijk ruimte wordt gelaten voor binding vooraf: elk raadslid kan van tevoren zelf beslissen of hij zich aan de uitslag bindt of niet. Ik ben me ervan bewust dat dit een individuele binding is, die vrijwillig is aangegaan; zo mag je althans hopen. Maar als nagenoeg alle raadsleden zich van tevoren binden aan de uitslag, dan bindt toch feitelijk de gemeenteraad zich van tevoren? Formeel zie ik die posities wel, die zijn onderscheiden. Maar ik doel op de feitelijke situatie, het praktische proces. Vindt de regering dat nu ook niet te ver gaan? Ik verneem hierover graag een heldere reactie.
Wat betreft referenda op lokaal niveau maak ik nog een opmerking over de uitvoeringswetgeving. Ik citeer weer de regering: "De bedoeling is om zo mogelijk tot één uitvoeringswet voor het centrale en decentrale referendum te komen". Dat is op zichzelf een heldere doelstelling, efficiënt en duidelijk, maar doet dit wel recht aan de beginselen van lokale autonomie? Dient er niet in ruime mate regelingsvrijheid te worden gelaten aan de gemeenten en provincies zelf? Het gaat hier toch niet om medebewind?
Mevrouw de voorzitter! Het zal duidelijk zijn dat de SGP-fractie niet kan meegaan met deze grondwetswijziging. Dat is uit de discussie tot nu toe wel duidelijk. Jammer voor deze minister, die zich beijvert om dit wetsvoorstel in tweede lezing in deze Kamer te verdedigen. We zullen ook met grote belangstelling zijn verdediging volgen. Wij hopen dat hij daarin de door ons opgeworpen vragen wil meenemen. Zou hij al de illusie koesteren de SGP-fractie nog over de streep te krijgen, ik verwacht dat eerlijk gezegd niet.
We zijn trouwens bepaald niet de enige fractie die tegen het correctief referendum is. Of de werkelijke houding van elke fractie hier ook in het stemgedrag te zien is, is helaas de vraag, zoals ik aan het begin al heb gesteld. Hopelijk is dat dan in de Eerste Kamer wel zo!

De heer Rehwinkel (PvdA)
Mevrouw de voorzitter! Vandaag is niet de eerste keer dat wij discussiëren over het referendum. Alle argumenten voor en tegen de invoering van het referendum zijn inmiddels uitgebreid gewisseld. Ik heb daarom weinig behoefte om de debatten die wij in het verleden hebben gevoerd over de wenselijkheid van het referendum, te herhalen. Ik herhaal wel de woorden die ik in het eerste hoofdlijnendebat van deze Kamer heb gesproken, want ook dat debat hebben wij nog gevoerd. Ik heb toen gezegd: "De Partij van de Arbeid denkt met het referendum de betrokkenheid bij de politiek en de kwaliteit van de besluitvorming hier, maar ook in provincies en gemeenten, te vergroten."
Het voorstel dat wij vandaag behandelen betreft de tweede lezing van de benodigde grondwetswijziging. Dat betekent dat het niet meer mogelijk is om nog wijzigingen aan te brengen op het wetsvoorstel. Mijn fractie heeft daaraan ook geen behoefte. Tijdens de eerste lezing van het wetsvoorstel heeft de PvdA-fractie een aantal amendementen ingediend. Die zijn allemaal aangenomen. Het betrof:

• een verduidelijking van begrotingswetten die zijn uitgezonderd;
• het goed regelen dat met de uitslag van het referendum het lot van het wetsvoorstel ook werkelijk vaststaat;
• het eveneens goed regelen van de rechtszekerheid van burgers indien een inwerking getreden wet alsnog in een referendum wordt verworpen;
• het versoberen van de bepalingen over de goedkeuring van verdragen.

Als ik deze success story compleet wil maken, moet ik wel opmerken dat onze motie om het volksinitiatief mogelijk te maken, het niet heeft gehaald. Wij vinden het ontbreken van het volksinitiatief nog steeds een gemis. Niet alleen de politiek, maar ook burgers zouden een initiatief tot wetgeving moeten kunnen ontplooien. Ons land gaat ook opmerkelijk verschillen van andere landen waar eveneens referenda worden gehouden en wél het volksinitiatief is ingevoerd. Mijn fractie steunt desondanks met overtuiging het voorstel tot grondwetswijziging zoals dat nu voor ligt, laat daarover geen misverstand bestaan.

Het moment waarop het correctief referendum daadwerkelijk wordt ingevoerd, komt nu echt dichterbij. Als we terugkijken op de weg die tot nu toe is afgelegd, valt op de cruciale rol van het rapport van de staatscommissie-Biesheuvel. Ere wie ere toekomt, en dat is absoluut aan de heer Biesheuvel en medeleden van zijn commissie zoals de professoren Jurgens, Vis en Hirsch Ballin.

De tekst van het wetsvoorstel dat vandaag aan de orde is, vertoont nog steeds grote overeenkomsten met het ontwerp dat de commissie-Biesheuvel opnam in haar eindrapport. De heer Biesheuvel schreef in een voorwoord van zijn rapport in december 1985: "Ik zou het bedenkelijk vinden, als regering en volksvertegenwoordiging onze kritische analyses van het politieke bestel als waardevol opmerken om vervolgens op de oude voet verder te gaan."

Mevrouw de voorzitter! Daar heeft het toch wel even op geleken. Het rapport van de commissie-Biesheuvel verdween al vrij gauw na 1985 in de bureaula, om daar vervolgens ten tijde van de commissie-Deetman weer te worden uitgehaald. Nu wij bijna de Grondwet hebben gewijzigd om het correctief wetgevingsreferendum in te voeren, blijkt het rapport van de commissie-Biesheuvel nog steeds actueel en kan de invloed ervan moeilijk worden overschat. Ook bij het ontwerp van de uitvoeringswet valt weer terug te grijpen op het werk van de commissie-Biesheuvel. In haar rapport wordt al aangegeven uit welke elementen de uitvoeringswet zal moeten worden opgebouwd.

Dat brengt mij bij de invoering van de uitvoeringswet. De PvdA-fractie hecht eraan dat die zo snel mogelijk zal plaatsvinden. Wij hopen dat de regering haar voornemen waarmaakt om het voorstel van de uitvoeringswet in te dienen zodra de grondwetswijziging haar beslag heeft gekregen. Ik krijg graag een nadere indicatie van het tijdsbeslag dat hiermee gepaard zal gaan. Is dat een kwestie van weken, hooguit een enkele maand? Meent de regering overigens dat de tweede lezing van deze grondwetswijziging nog in de huidige zittingsperiode van de Eerste Kamer kan worden behandeld?

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Kan dat? Ik heb het gevoel dat een tweede lezing altijd na ontbinding van de Kamer, ook van de Eerste Kamer, moet plaatsvinden. Wij zullen toch daarop moeten wachten.

De heer Rehwinkel (PvdA)

U heeft gelijk; ik had het fout. Ik was er ten onrechte van uitgegaan dat ontbinding ook daar al had plaatsgevonden. Die ontbinding is wél aanstaande. Ik neem aan dat de regering ervan uitgaat dat de Eerste Kamer in juni, hopelijk nog voor het zomerreces, de tweede lezing kan afronden.

In haar rapport maakt de commissie-Biesheuvel ook een aantal interessante opmerkingen over raadplegende referenda. In beginsel staat de commissie niet afwijzend tegenover de bestaande mogelijkheid om op lokaal niveau raadplegende referenda te organiseren. Daarbij maakt zij wel een kanttekening: zij vindt het onwenselijk dat het initiatief tot een referendum wordt genomen door een orgaan dat niet de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid heeft over het onderwerp van het referendum. Die situatie komt vaak voor bij gemeentelijke herindelingen. Mijn fractie deelt deze bezwaren. Ik licht ze graag toe.

Enige jaren geleden zijn in Amsterdam en Rotterdam raadplegende referenda gehouden over de vorming van stadsprovincies. De kiezers moesten constateren dat tegelijk op hun gang naar de stembus een hele besluitvormingsfase in Den Haag volgde. Recentelijk werd in de randgemeenten van Den Haag een referendum georganiseerd over de wenselijkheid van grenscorrecties met de gemeente Den Haag. In Hengelo staat alweer het volgende referendum gepland, te weten over de vorming van Twentestad. Ik meen dat de geloofwaardigheid van het referendum op het spel kan komen te staan. Het referendum is bedoeld om burgers zoveel mogelijk invloed te geven op het bestuur. In het geval van bijvoorbeeld Den Haag en Hengelo worden niet alle burgers van de betrokken gemeenten in staat gesteld hun mening te geven en ligt de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid ook bij de provincie en het Rijk. Bovendien wordt in Hengelo op 3 maart a.s., tegelijk met de verkiezingen voor provinciale staten, een referendum georganiseerd terwijl het desbetreffende wetsvoorstel hier al in behandeling is genomen. Ik had mij een ander moment kunnen voorstellen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Heeft de PvdA-fractie achteraf spijt dat zij heeft geluisterd naar het referendum in Rotterdam, waarbij werd gestemd tegen de opsplitsing van Rotterdam? Wat heeft u nu precies tegen een advisering van een gemeente? Als bijvoorbeeld in Hengelo een grote meerderheid zich uitspreekt tegen herindeling, dan kunt u daarmee rekening houden in de Kamer. U kunt het ook niet doen. Het allerbelangrijkste is dat de mensen daar weten dat Den Haag uiteindelijk beslist, wat zij ook zeggen. Maar zij mogen het in ieder geval wel zeggen. Wat heeft u daartegen? Wat is ertegen dat de gemeentenaren van Hengelo zelf zeggen wat zij ervan vinden?

De heer Rehwinkel (PvdA)

Wat hebben wij ertegen? Laat ik beginnen met te zeggen dat wij vooral veel vóór hebben met het instrument van het referendum. Wij vinden dat zo'n referendum moet worden gehouden op het moment dat de besluitvorming daadwerkelijk aan de orde is in de gemeente. Ik neem aan dat u het met mij eens bent dat het wat aan de late kant is om dat te doen op het moment dat het wetsvoorstel hier al in behandeling is. Wij zouden het ook goed vinden dat, wanneer burgers in de gelegenheid worden gesteld om hun mening te geven, dit dan ook voor alle betrokken burgers geldt. Ik houd even vast aan het voorbeeld van de vorming van Twentestad. Daarbij gaat het niet alleen om Hengelo, maar ook om Enschede en Borne. Het zou toch goed zijn als alle betrokken burgers daar hun mening over zouden kunnen geven. Dat is nu echter niet het geval, want het referendum wordt alleen in Hengelo georganiseerd. Verder moet volgens ons uit de vraagstelling goed blijken wat de bevoegdheid van de gemeente is. Dat moet dus ook voor de kiezers goed duidelijk zijn. Het is namelijk bekend dat op de besluitvorming binnen de gemeente nog een aantal fasen volgen en dat bij herindelingen uiteindelijk pas op rijksniveau het besluit wordt genomen. Dit zijn punten waarvoor wij goed oog moeten hebben. Juist vanwege de ernst van het middel van het referendum vinden wij dat wij daarvoor aandacht moeten hebben. Wij moeten daar dus met elkaar goed naar kijken. Ik hoop dat u dat ook wilt doen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Dat hebt u mij ook horen zeggen. Natuurlijk moet je mensen ervoor waarschuwen wat de impact van hun stem kan zijn. Ik ben het ook met u eens dat het best wenselijk zou zijn geweest dat in Enschede tegelijkertijd een referendum zou worden gehouden. Dat behoeft echter niet te gebeuren. De vraag is nu of u Hengelo wilt verbieden om zo'n referendum te houden. Mijn andere vraag betrof Rotterdam.

De heer Rehwinkel (PvdA)

U maakt elke keer weer die stap naar het verbieden, terwijl ik omwille van de ernst hiervan juist graag samen met u zou willen kijken naar de vraag hoe je met dit soort referenda moet omgaan. Wat Rotterdam betreft kan ik zeggen dat wij goed geluisterd hebben naar wat men in Rotterdam vond. Dat is volgens mij ook wel gebleken. Hiermee wil ik echter niet zeggen dat wij daar het middel van het referendum voor nodig hadden. Daar had bijvoorbeeld ook een enquête toe kunnen dienen. Ik weet niet of je daar nou per se een referendum voor moet houden. Er is inderdaad goed geluisterd, ook door de PvdA-fractie, naar wat er in Rotterdam van de vorming van die stadsprovincie werd gevonden. Dat hebben wij ook zeker mee laten wegen. Ook daar heb ik echter weer een beetje het probleem dat aan de kiezers een vraagstelling wordt voorgelegd die volgens mij genuanceerder moet zijn. Ik leg nu dus de vinger bij de vraagstelling: bent u voor of tegen de opsplitsing van Rotterdam en de vorming van een stadsprovincie? Ik vind dat een onnauwkeurige vraagstelling. Ik zou willen dat een en ander ook in de richting van de kiezers preciezer wordt aangegeven, opdat zij zich optimaal realiseren wat hen wordt voorgelegd en dat zelfs met hun woord niet het laatste woord is gezegd, omdat de uiteindelijke beslissing op een ander bestuurlijk niveau wordt genomen. De commissie-Biesheuvel heeft hier ook al de vinger op gelegd.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

U zegt dus eigenlijk: de gemeenten moeten beter voorgelicht worden, opdat zij de vraagstelling goed formuleren en meer duidelijk maken dat er sprake is van advisering. Als ik het zo mag interpreteren, zijn wij het aardig eens.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik vind dat u mijn woorden nog niet helemaal goed weergeeft. Ik heb een aantal punten genoemd waar wij aandacht voor zouden moeten hebben, bijvoorbeeld de vraagstelling. Ik heb er echter ook de aandacht voor gevraagd dat dit soort raadplegende referenda zoveel mogelijk moeten worden gehouden op het moment dat iets daadwerkelijk aan de orde is in bijvoorbeeld een gemeente. U weet dat provincies bij herindelingen op grond van de Wet ARHI aan de gemeenten om advies vragen. Dat lijkt mij het juiste moment voor het houden van een referendum. Dat moet niet gebeuren in de fase waarin al een wetsvoorstel terzake in behandeling is bij de Tweede Kamer. Dan gaat het volgens mij namelijk heel snel door elkaar lopen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Is het nu aan u om te beoordelen wanneer de kiezers worden geraadpleegd door een gemeente of is dat aan die gemeente? U vindt allerlei dingen verstandig. In zeker zin zijn die ook niet onredelijk. Ik wil echter van u weten of gemeenten zelf mogen uitmaken of zij, als hier in de Kamer een wetsvoorstel behandeld wordt, dan toch nog met enige steun van hun inwoners komen vertellen dat zij dat echt niet willen of dat zij dat volgens u niet mogen.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Dat is in hoofdzaak aan de gemeenten. Gemeenten stellen hun eigen referendumverordeningen vast. Maar wij gaan toch een wettelijke regeling tegemoet, waarbij grenzen en randvoorwaarden, ook voor lokale referenda, worden gesteld? In het verleden hebben wij al over gesproken over de vereiste opkomst om een referendum rechtsgeldigheid te geven. Zelf heeft u in het verleden ook gezegd dat u vindt dat dit soort grenzen en randvoorwaarden moeten worden aangegeven. Wij moeten ook weer niet doen alsof het de totale autonomie van de gemeenten zou betreffen. Nogmaals, dat is in hoofdzaak de autonomie van de gemeenten, maar met betrekking tot het lokale referendum worden natuurlijk wettelijk randvoorwaarden en grenzen gesteld. Ook ú was daar voorstander van.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Als ik u goed begrijp, is met name de gebrekkige voorlichting van de gemeenten voor u reden dit voorstel te doen. Heeft uzelf niet het gevoel dat u burgers eigenlijk beperkt in hun inspraakmogelijkheden, omdat gemeenten misschien niet goed functioneren? Vindt u dat niet het paard achter de wagen spannen?

U zegt dat het probleem nu vaak is dat niet alle betrokken gemeenten deelnemen aan een referendum. Ik interpreteer dat alleen als uitbreiding van het raadgevend referendum, namelijk tot alle betrokken gemeenten. Dat lijkt mij ook een logische conclusie uit uw pleidooi. Wenst u nu wel of geen verbod? Ik heb dat uit de krant, en uit het begin van uw verhaal, namelijk wel degelijk zo begrepen.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Gebrekkige voorlichting? Ik heb juist gesproken over een nauwkeurige vraagstelling, die wenselijk is. Ik laat mij niet uit over een eventuele gebrekkige voorlichting. Ik kan dat ook niet volledig overzien, al heb ik daar wel enige ideeën over. Wel weet ik - ik heb daarvan een voorbeeld gegeven - dat de vraagstelling soms niet zo nauwkeurig was in de richting van de kiezer als wij hadden gewenst. Nogmaals, een vraagstelling als "bent u voor of tegen de opsplitsing van deze gemeente en voor de vorming van een stadsprovincie?" vind ik niet nauwkeurig genoeg.

Voorzitter! Ik kom toe aan de tweede vraag van mevrouw Halsema. Ik heb gezegd dat ik het een onjuiste zaak vind dat slechts een deel van de betrokken burgers wordt geraadpleegd. Als voorbeeld noemde ik Twentestad, waarbij alleen burgers van de gemeente Hengelo zich zouden uitspreken, en niet die van de beide andere betrokken gemeenten. Ik moet constateren dat dit in de afgelopen jaren vooral het geval is geweest. Als u mij vraagt of ik vind dat wanneer dit soort referenda worden georganiseerd, de vraag moet worden voorgelegd aan alle betrokken burgers, dan is mijn antwoord daarop "ja".

Voorzitter! Ik heb inderdaad nu aangegeven dat ik het van belang vind dat wij ook als nationale wetgever, ook bij de komende uitvoeringswetgeving, oog hebben voor dit soort kwesties: een precieze vraagstelling en de kwestie die ik net aan de orde stelde. Aansluitend bij de commissie-Biesheuvel wil ik op zijn minst de vraag bespreken of, als daarvan geen sprake is, er dan geen bemoeienis van de wetgever moet zijn om dit soort situaties onmogelijk te maken, juist omdat dat het middel van het referendum geen goed doet. Dat is dus niet zomaar iets wat ik gisteren bedacht heb en dat vanmorgen in de krant staat, maar ik sluit nogmaals aan bij het in het algemeen zeer gefundeerde rapport van de commissie-Biesheuvel. Ik hoop dat wij het gesprek daarover op zijn minst met elkaar aan kunnen gaan. Ik wil het referendum niet in een halleluja-achtige sfeer benaderen. Ik hecht aan invoering ervan. Ik heb ook gezegd dat ik hoop dat met name het correctief wetgevingsreferendum er zo snel mogelijk komt, maar dat moet wel op zo zorgvuldig mogelijke wijze gebeuren.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Ik wil niet vervelend zijn, maar u begon uw betoog met te zeggen dat gemeenten burgers vaak onvoldoende informeren dat er nog een hele besluitvormingsmachinerie volgt, waardoor burgers een rad voor ogen wordt gedraaid. Nu begrijp ik dat u dat toch eigenlijk niet het probleem vindt. Het komt er eigenlijk alleen maar op neer dat er geen probleem is als de vraag voor het raadgevend referendum nauwkeuriger wordt geformuleerd. Vanzelfsprekend ben ik bereid - en volgens mij zijn alle collega's daartoe bereid - met de heer Rehwinkel te praten over de adviezen van de commissie-Biesheuvel, maar ik ben toch benieuwd naar de uiteindelijke inzet van de Partij van de Arbeid. Koerst zij af op een verbod of niet? Ik merk nu toch dat de Partij van de Arbeid zich terugtrekt.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik weet niet waar mevrouw Halsema dat uit afleidt. Bij haar ontbreekt een beetje de precisie. Als zij het alleen maar terugbrengt tot de vraagstelling, heeft zij geen aandacht voor de andere punten die ik heb genoemd. Ik vind het van belang dat je ook daar goed naar kijkt. Wij kennen nu de praktijk van een aantal lokale referenda die achter elkaar zijn gehouden, en daar is de fractie van de Partij van de Arbeid niet helemaal gelukkig mee. Ik wil daar graag de aandacht voor vragen, ook die van de minister. Ik hoor graag hoe hij daarover denkt.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Ik heb met heel veel aandacht naar de heer Rehwinkel geluisterd. Ik snap het niet helemaal. De Partij van de Arbeid is voor het correctief referendum. Daar heb ik het even niet meer over.

Wat wil hij nu met het raadplegend referendum? Wil hij een raadplegend referendum of wil hij dat niet?

En wat wil hij nu eigenlijk verbieden? In zijn betoog komt namelijk naar voren dat hij met name op het terrein van de herindeling het raadplegend referendum wil verbieden. Dan snap ik niet waarom hij het raadplegend referendum niet helemaal wil verbieden en alleen maar over de herindeling praat.

Als hij het raadplegend referendum wel wil, waarom laat hij dan niet de lokale autonomie in stand?

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik voel mij gedeeltelijk ontslagen van de verplichting om hierop te antwoorden. Sommige antwoorden heb ik echt klip en klaar gegeven. Ik heb...

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Nee, dat heeft u niet, mijnheer Rehwinkel. U begint aan een antwoord, maar dan gaat u een andere richting uit en krabbelt u weer terug. Dat is u net ook al door andere collega's verweten. Ik wil gewoon weten wat u wilt.

Voorzitter Degene die de vragen stelt, gaat over de vragen en degene die de antwoorden geeft, over de antwoorden.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik wil mevrouw Van der Hoeven toch maar volledig ter wille zijn, want zij heeft het kennelijk niet helemaal goed kunnen volgen. Ik kan mij niet voorstellen dat het alleen maar aan mij heeft gelegen.

Ik heb gezegd dat wij positief tegenover het raadplegend referendum staan. Uit de mening die je hebt over raadplegende referenda bij gemeentelijke herindeling - dat moet echt goed uit elkaar worden gehaald; ik merk dat dit hier niet altijd even goed gebeurt - moet niet het algehele standpunt over raadplegende referenda worden afgeleid. Dan maken wij er echt een potje van. Daar heeft het CDA als oppositie natuurlijk wel belang bij, maar dan...

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Dat potje heeft u zelf gemaakt. Daar heeft mij niet voor nodig gehad.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Voorzitter! Ik heb, dacht ik, voldoende geantwoord.

Misschien kunt u proberen mij uit te laten spreken, mevrouw Van der Hoeven. Dat zou al een hoop schelen.

De heer Brood (VVD)

Voordat wij verder in de casuïstiek van de gemeentelijke herindelingen treden, wil ik duidelijkheid over het volgende. Verzet de Partij van de Arbeid zich tegen het houden van raadplegende referenda over onderwerpen die niet behoren tot de competentie van het bestuursorgaan dat deze houdt? Zo heb ik het begrepen. Is dat hetgeen de Partij van de Arbeid wil verhinderen?

De heer Rehwinkel (PvdA)

Dat heeft de heer Brood goed begrepen.

De heer Poppe (SP)

Mevrouw Halsema zei zojuist dat zij niet vervelend wilde zijn. Ik wil dat eigenlijk wel een klein beetje, want ik vind het een vervelende discussie. De heer Rehwinkel en mevrouw Scheltema doen alsof het volk van den domme is.

Gezegd wordt: een raadplegend referendum is, zeker als het niet gaat over besluitvorming van de lokale politiek, onduidelijk, enz. Daar is niks onduidelijks aan. De mensen weten precies waarover het gaat. Het is raadplegend. Het wordt het volk gevraagd. Dus de raad of de gemeente vraagt om hun mening, terwijl besluitvorming elders plaatsvindt. Hun mening wordt gevraagd. Wat is er mis met het vragen van een mening?

Het gaat om drie gemeenten. Waarom dan wel in één, maar niet in alledrie? Pleitte de heer Rehwinkel ervoor bij de drie gemeenten waarover het gaat een referendum te houden? Verzoekt hij de regering dat te entameren?

Voorzitter Ik constateer dat het een beetje een herhaling van zetten wordt. De heer Rehwinkel bepaalt zelf wat hij antwoordt.

De heer Poppe (SP)

Het was geen herhaling. Mijn vraag was...

Voorzitter U hoeft het niet nog een keer te herhalen.

De heer Poppe (SP)

...of de mensen inderdaad niet snappen hoe het dan zit.

Voorzitter Mijnheer Poppe, de heer Rehwinkel heeft nu het woord! Ik verzoek mevrouw Scheltema nog even te wachten. De heer Rehwinkel zal eerst reageren op de interruptie van de heer Poppe.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Voorzitter! Daar kan ik snel doen. Wij nemen het volk zo serieus, dat wij vinden dat aan het volk een duidelijke vraagstelling moet worden voorgelegd. Voor de goede orde, de term "het volk" werd door de heer Poppe gebruikt. Ik zou zelf liever een andere bewoording hebben gekozen.

De heer Poppe (SP)

En dan snapt het volk niet wat voor vraagstelling het is als de besluitvorming bij een andere gemeente, het Rijk of de provincie ligt? Dan zouden zij het dus niet meer snappen?

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik vind de vraagstelling "bent u voor of tegen een opsplitsing van deze gemeente?" of "bent u voor of tegen de stadsprovincie?" onvoldoende nauwkeurig. Ik vind dat die preciezer zou kunnen.

De heer Poppe (SP)

Wat is dan preciezer in zo'n geval?

De heer Rehwinkel (PvdA)

Uit de vraagstelling moet blijken dat de definitieve beslissing over deze kwestie op een ander bestuurlijk niveau wordt genomen. De bevolking moet precies weten waarover zij zich uitspreekt.

De heer Poppe (SP)

En u wilt zeggen dat dat de mensen niet aan het verstand te peuteren is? Dat is toch een eenvoudige zin! U heeft hem zojuist uitgesproken. Als zij het horen, dan weten zij het! Dat is toch simpel!

Voorzitter Mevrouw Scheltema, ik zie dat u wilt interrumperen. U heeft in deze serie al geïnterrumpeerd.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Voorzitter! Ik had in mijn eigen termijn een vraag aan de heer Rehwinkel gesteld.

Voorzitter Daar komt hij nog wel op.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Dat hangt ten nauwste samen met datgene wat hij zojuist antwoordde op een vraag van de heer Brood. Daar kan ik dan dus bij aansluiten. Als het niet mogelijk zou moeten zijn om raadplegende referenda te houden ten aanzien van onderwerpen waarbij een ander orgaan uiteindelijk bevoegd is, hoe zit het dan met de afspraak in het regeerakkoord dat er wel een raadplegend referendum kan worden gehouden over de burgemeesterskeuze? Die beslissing ligt immers uiteindelijk bij de minister van Binnenlandse Zaken?

Voorzitter De heer Rehwinkel herinnert het zich al.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Voorzitter! Ik herinner het me überhaupt nog wel, maar ik krijg nauwelijks de kans om de vraag daadwerkelijk te beantwoorden. Ik was er echter zo langzamerhand aan toegekomen. Wij hebben in het regeerakkoord afgesproken dat een referendum kan worden gehouden over de benoeming van een burgemeester. Ik ga ervan uit dat er bij dat referendum sprake is van een heel precieze vraagstelling. Die moet zich toespitsen op het advies. En dat is dus precies de gemeentelijke autonomie bij het advies dat aan de minister zal worden uitgebracht. Dat lijkt mij dus van het grootste belang. Mevrouw Scheltema kan er ook van uitgaan dat wij erop zullen toezien dat die vraagstelling zo precies wordt geformuleerd. En daarom heb ik nu precies de opmerking gemaakt! Ik neem aan dat ik daarmee de vraag heb beantwoord. Daar gaat het dus om! Kies voor een precieze vraagstelling! Kies voor een moment waarop het er nog werkelijk toe doet!

Nogmaals, ik vind raadplegende referenda op lokaal niveau minder geschikt als hier op bestuurlijk niveau al een wetsvoorstel in behandeling is genomen. Daar gaat het ons om! Maar dat wist mevrouw Scheltema ook wel.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Dus als het op de juiste wijze gaat, dan mag het wél!

De heer Rehwinkel (PvdA)

Als het op de juiste wijze gaat, dan mag het wel.

Maar goed, laten wij er nu met elkaar voor zorgen dat het inderdaad op de juiste wijze gaat. Daar zou mevrouw Scheltema ook een bijdrage aan moeten leveren. Laten wij die discussie hier verder met elkaar voeren!

Voorzitter! Het wachten is nu op de uitvoeringswetgeving. Dan moet voor dit soort zaken aandacht bestaan. Wanneer die uitvoeringswetgeving tot stand is gekomen, kunnen ook daadwerkelijk wetgevingsreferenda worden gehouden, naast de raadplegende referenda die nu al worden gehouden. Wij zijn benieuwd naar de mate waarin die wetgevingsreferenda zullen worden gehouden.

Tijdens de eerste lezing heeft een uitvoerige gedachtewisseling plaatsgevonden over de hoogte van de drempels om een referendum te organiseren. Wij zitten nu tussen Zwitserland en Oostenrijk in, als ik het zo mag zeggen. In Zwitserland zijn in 1977 de nog uit de 19de eeuw stammende drempels verdubbeld, terwijl in 1981 in Oostenrijk de drempels, die ook al enkele decennia daarvoor waren ingevoerd, werden gehalveerd. In Italië zijn zij na hun invoering in 1947 ongewijzigd gebleven. Ik meen dat wij de juiste aantallen voor het correctief wetgevingsreferendum op landelijk niveau, te weten 40.000 respectievelijk 600.000 handtekeningen, nu in onze Grondwet neerleggen, hoewel het altijd een inschatting blijft.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Het verbaast mij dat u op dit punt zo nadrukkelijk afwijkt van de commissie-Biesheuvel, terwijl u zich eerder juist zo sterk baseerde op het rapport van die commissie. Het gaat hier immers wel om een verdubbeling van de drempels ten opzichte van hetgeen zij voorstelde. Bent u het niet met mij eens dat daardoor eigenlijk het houden van een referendum zo goed als onmogelijk wordt gemaakt?

De heer Rehwinkel (PvdA)

Nee, dat ben ik niet met u eens, want ik heb immers zojuist gezegd dat wij dit de juiste inschatting vinden. U hebt wel gelijk dat dit het enige wezenlijke punt is waarop wij afwijken van het rapport van de commissie-Biesheuvel. Wij zijn echter inmiddels vijftien jaar verder en er is al gewezen op de moderne media. Ik meen dan ook dat het op dit punt gerechtvaardigd is om af te wijken van de commissie-Biesheuvel. U hebt gelijk dat wij op dit ene punt die commissie niet volgen, maar dat hebben wij al vrij uitvoerig beargumenteerd tijdens de eerste lezing.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Dan stel ik toch nog steeds prijs op uw argumenten voor die verdubbeling. Verder zou u mij eens moeten uitleggen hoe ik dan het optimisme van de VVD-fractie in de Eerste Kamer moet begrijpen, die zegt dat dit referendum best ingevoerd kan worden omdat wij toch te maken hebben met een lege huls of een dode mus.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Dat ben ik dus niet met de VVD-fractie in de Eerste Kamer eens. Ik denk dat op basis hiervan daadwerkelijk wetgevingsreferenda gehouden zullen worden. Ik hoop ook dat dit zal gebeuren. Het is echter een inschatting, zo heb ik gezegd, en ik vind het dan ook van belang om nauwkeurig te volgen of de juiste inschatting is gemaakt. Niet voor niets heeft men in Zwitserland en Oostenrijk tot aanpassing van drempels besloten. Het lijkt de PvdA-fractie dan ook verstandig om de referendumpraktijk zoals die in de toekomst verder zal groeien - en dan gaat het om méér dan alleen de frequentie van referenda - goed te volgen. Wij willen dus dat goed wordt nagegaan hoe uitvoering wordt gegeven aan de referendumwetgeving. Wij suggereren ook om in de uitvoeringswet een evaluatiebepaling op te nemen. Het is dan onze bedoeling dat niet alleen maar straks, bij de evaluatie, wordt teruggekeken, maar ook dat vanaf nu de praktijk goed wordt gevolgd. Ziet de minister mogelijkheden om de Kiesraad te belasten met het volgen van de referendumpraktijk?

Voorzitter! Wij zien uit naar de invoering van het correctief wetgevingsreferendum. Wij verwezenlijken een ideaal dat al jarenlang in ons verkiezingsprogramma staat. Hopelijk heb ik in mijn bijdrage voldoende eer gegeven aan de staatscommissie-Biesheuvel die naar de mening van de PvdA-fractie de belangrijkste voorzet voor deze grondwetswijziging heeft gegeven.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Voorzitter! Laat ik eens beginnen met onze conclusie: wij zien niet uit naar de invoering van het correctief referendum. Dat wist u al en u zult er geen traan om laten, ook al doet u alsof, maar dat neemt niet weg dat de CDA-fractie van het begin af aan argumenten had om tegen de invoering van het correctief referendum te zijn. Het heeft weinig zin om al die argumenten nog eens te noemen; ze zijn aan de orde geweest. Een van de belangrijkste was en is nog steeds, dat een referendum - of het nu correctief of raadplegend is - niet past binnen ons stelsel van representatieve democratie, omdat er geen afwegingen gemaakt kunnen worden. Het is immers een "ja of nee"-vraag.

Wij hebben zeer recent een brief van minister Peper ontvangen waarin hij zijn plannen uiteenzet voor grondwetsherzieningen. In die brief komt hij enigszins terug op de lichte voorkeur van het vorige kabinet om de procedure voor grondwetsherziening te veranderen, namelijk om het bij één lezing te houden met daarnaast de mogelijkheid van een facultatief correctief wetgevingsreferendum. Minister Peper zegt in zijn brief dat hij er thans de voorkeur aan geeft om het onderwerp nader te bezien. Ik kan mij voorstellen dat hij het nader wil bezien, maar ik zal graag horen in welke richting zijn gedachten gaan. Gaan die in dezelfde richting als bij het vorige kabinet, of heeft hij daar andere gedachten over?

Voorzitter! Hoe je het ook wendt of keert, de reikwijdte van het begrip referendabel blijft toch ietwat vaag, er zit een aantal grijze randen aan. Dat zijn zaken waarover de uitvoeringswet uiteindelijk uitsluitsel moet bieden. De vraag of iets referendabel is, moet aan de hand van de uitvoeringswet en de relevante lokale verordening worden beantwoord. Dit betekent dat er nog veel dingen moeten worden beantwoord. Ook de vragen over de besluiten die worden genomen in medebewind. Ik weet dat dit nu niet aan de orde is omdat de uitvoeringswet nog aan ons zal worden voorgelegd, maar ik kan mij voorstellen dat je uiteindelijk uitkomt op één modelverordening voor de correctieve lokale referenda en dat de marge wordt aangegeven waarin lokale verordeningen van elkaar mogen verschillen. Het gaat er tenslotte om dat - als er dan een correctief referendum wordt ingevoerd - dit dezelfde reikwijdte heeft in Amsterdam, Rotterdam, Roodeschool of waar dan ook. Je moet dus wel zorgen dat er eenheid in zit.

Dezelfde vragen zijn natuurlijk ook te stellen over besluiten in medebewind, namelijk: hoever reikt een dergelijk referendum en kan de consequentie zijn dat een referendum over een medebewindsbesluit gehouden in stad A ertoe leidt dat de onderhavige regelgeving voor het hele land wordt afgeschoten. Wij kunnen nu wel zeggen dat wij dat straks moeten regelen, maar dit zijn wel fundamentele vragen. Het besluit over het referendum zou dan een heel andere impact hebben dan wij nu met elkaar willen. Ik heb geen antwoord op die vraag, maar de minister misschien wel.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Ik vind deze vraag merkwaardig. Mevrouw Van der Hoeven vraagt of er een landelijk probleem kan ontstaan voor een medebewindswet, als een gemeente in medebewind geroepen een verordening te maken, via een referendum deze verordening ziet sneuvelen. Dat lijkt mij heel raar. Het enige probleem is dat de gevorderde verordening er nog niet is, dus dat de gemeente een andere verordening moet maken. Naar mijn gevoel laat dit onverlet dat de wet intact blijft.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Dat is nu juist mijn vraag en de onzekerheid die ik signaleer. Wat is de reikwijdte en de betekenis van een referendum over besluiten die in medebewind worden genomen? Daar draait het om. Die vragen - die overigens ook door anderen zijn gesteld - zijn tot op dit moment niet afdoende beantwoord. Ik wil graag dat zij wel afdoende worden beantwoord, want het correctief referendum komt er - gelet op de verhoudingen - toch, ondanks het feit dat ik het niet wil. En als het er dan toch komt, vind ik dat dit soort dingen goed moeten zijn geregeld.

Dit wetsvoorstel in tweede lezing wordt straks wellicht in de Eerste Kamer aangenomen. Als het niet wordt aangenomen, is het van de baan, neem ik aan. Als het wel wordt aangenomen, is er een tussenperiode tot er een uitvoeringswet is. Wat mij betreft mogen er in die tussentijd geen correctieve referenda worden georganiseerd, niet centraal en niet decentraal. Daarover wil ik helderheid hebben. Je moet ook niet de suggestie wekken dat je in die tussentijd iets zou kunnen doen. Dat moet je gewoon niet doen.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Nu kan ik mevrouw Van der Hoeven niet volgen. Er kunnen in die periode toch helemaal geen correctieve referenda worden gehouden. Waar dient haar opmerking toe?

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Dan is het goed. Maar dat betekent dus ook dat je niet ergens op vooruit mag lopen. Als ik het goed heb gehoord, heeft mevrouw Scheltema in haar inbreng op een gegeven ogenblik de vraag gesteld hoe je moet handelen als er in de tussentijd dat er nog geen uitvoeringswet is, besluiten zijn die zich in feite wel zouden lenen voor een correctief referendum. In mijn optiek kun je in de tussentijd dat er geen uitvoeringswet is, noch op centraal niveau, noch op decentraal niveau een correctief referendum organiseren.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Mevrouw Van der Hoeven heeft niet goed geluisterd. Dat is mijn indruk. Er moet een uitvoeringswet zijn voordat er een bindend referendum kan zijn. Zo snel mogelijk liefst.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Wat dat zo snel mogelijk betreft, dat hoeft voor mij niet. De minister mag heel zorgvuldig zijn en ervoor zorgen dat alle vragen die nu in de nota naar aanleiding van het verslag niet zijn beantwoord, goed worden beantwoord. Dat vraagt nog al wat. Ik verwacht niet dat er vier weken na de aanneming in de Eerste Kamer een uitvoeringswet is, en dat hoeft ook niet.

Voorzitter! Er rijzen ook vragen met betrekking tot de van het referendum uitgesloten besluiten. Er is een bepaalde bevoegdheid voor lokale overheden om de lijst met uitgezonderde besluiten aan te vullen, maar het lijkt ons geen goede zaak wanneer wat dit betreft de verschillen tussen gemeenten te groot worden. Mijn verzoek is er in verband met de uitvoeringswet op toe te zien dat die verschillen zo beperkt mogelijk blijven.

Tijdens de schriftelijke behandeling heb ik een vraag gesteld over het referendabel zijn van het regeerakkoord. Voorzitter! Ook ik begrijp wel dat dat ding niet referendabel is; het is immers geen wetsvoorstel. Echter, de praktijk heeft inmiddels wél geleerd dat een volledig dichtgetimmerd regeerakkoord ertoe leidt dat de uitkomst van wetgevingstrajecten vaak al vooraf vaststaat. Ik herinner mij de debatten over de deconstitutionalisering van de burgemeester. De heer Te Veldhuis zei bij die gelegenheid: Mijn hart zegt dat wij dit niet moeten doen, maar wij hebben het regeerakkoord getekend en dus doen wij het. Voorzitter! Ik vrees dat het met het onderhavige voorstel dezelfde kant opgaat.

Voorzitter! Ook in verband met de herindelingen rijzen er interessante vragen. De eerste is of herindelingsvoorstellen wel behoren tot de lijst van referendabele besluiten. Zo ja, op welk niveau moet dan de vraag worden gesteld? Mijn fractie vindt dat inspraak van de bevolking heel duidelijk een plaats dient te krijgen in de herindelingsprocedure. Inspraak moet overigens sowieso een betere plaats krijgen in besluitvormingsprocedures omdat dit leidt tot een verbetering van de relatie tussen burger en bestuur en een goede uitwisseling van argumenten. De overheid behoort aan te geven waarom zij op een gegeven moment tot een bepaald besluit komt. Als de verworvenheden van de informatie- en communicatietechnologie in dit geheel goed worden aangewend, kunnen wij tot een verrijking van de democratie komen. Inspraak is echter wat anders dan een referendum, gebaseerd op een "ja of neen"-vraag. Ga ik na waar de inspraak een plaats zou moeten krijgen, dan constateer ik dat die plek in het kader van de huidige Wet ARHI op lokaal of provinciaal niveau ligt. Wordt deze wet gewijzigd zoals nu wordt beoogd, dan kan ook op centraal niveau de minister initiatieven nemen tot herindeling. Daarbij rijst de vraag op welke manier de inspraak verzekerd wordt.

Ik kom vervolgens terug op een vraag die ik al eerder tijdens een herindelingsdebat heb gesteld over het handvest voor de lokale democratie. Dat handvest is door Nederland ondertekend met één voorbehoud, namelijk ten aanzien van het referendum. Dat voorbehoud is terecht gemaakt, zo menen wij. Echter, als Kamer en regering indertijd terecht dat voorbehoud maakten, kan men nu toch niet zeggen dat het raadplegend referendum wordt ingevoerd? Wat gaat de minister nu precies met dit handvest doen? Trekt hij, gelet op zijn eigen uitspraken en gevoerde discussies, het voorbehoud in?

Voorzitter! Volgens de regering - ik neem aan dat het zo is - verzetten Grondwet en Gemeentewet zich niet tegen een raadplegend referendum, mits het raadplegend karakter vooropstaat. "Zich niet verzetten tegen" betekent dat het niet verboden is. Dat wil nog niet zeggen dat het zonder meer gewenst is om het in te voeren. Ik constateer dat wij die discussie nog niet op een fatsoenlijke manier hebben gevoerd. Is de minister van plan om actief te bevorderen dat dit wordt ingevoerd? Zo ja, op basis waarvan doe hij dit dan?

De heer Rehwinkel (PvdA)

Deze vraag begrijp ik niet helemaal, voorzitter, terwijl ik de indruk heb dat mevrouw Van der Hoeven met een hink-stapsprong bezig is. Ik herinner eraan dat haar partijgenoot, ooit fractiegenoot, de heer Mateman al een stapje verder ging dan zij. Hij zei: wij zijn tegen het raadplegend referendum, maar wij vinden wél dat daarvan gebruik moet worden gemaakt omdat dat ons in de oppositie partijpolitiek goed uitkomt. Voorzitter! Ik kan het niet meer volgen.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Zoals de voorzitter zojuist heeft gezegd, is de vraag voor rekening van de vragensteller en het antwoord voor rekening van de beantwoorder.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Op dat soort momenten kwam u er bij mij meestal tussendoor toeteren.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Ik ga u wel een antwoord geven. Dat kreeg ik net niet van u.

Het CDA is tegen het raadplegend referendum; geen misverstand daarover. Ik vind niet dat je het op grond van politiek opportunisme moet gebruiken; ook geen misverstand daarover. Ik kom terug op een eerder debat, over Den Haag, als ik zeg dat op het moment dat anderen een raadplegend referendum houden, zoals in Amsterdam, in Rotterdam en later in Rijswijk, Nootdorp enz., je niet selectief moet winkelen. Uw partij heeft wat betreft Amsterdam en Rotterdam het raadplegend referendum aangegrepen als een argument om de stadsprovincie af te blazen. Bij de annexatieplannen rond Den Haag heeft zij het raadplegend referendum echter naast zich neer gelegd. Dat kan natuurlijk ook niet.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik geloof dat de situatie iets anders was, maar ik dwing mij niet om mijzelf te gaan herhalen. U zegt dat als er een raadplegend referendum wordt gehouden, er niet selectief moet worden gewinkeld. Op het moment dat het wordt gehouden, moet het in ieder geval zorgvuldig worden gehouden. Dát vindt u, mag ik hopen. Dat is al een heel ander verhaal dan de heer Mateman heeft gehouden. Die zei: wij zijn ertegen, maar als wij het kunnen gebruiken, zijn wij ervoor. U vindt dat dus niet, maar als zo'n raadplegend referendum wordt gehouden, vindt u, neem ik aan, dat het met de meeste zorgvuldigheid moet gebeuren.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Ik zal het nog maar een keertje herhalen. Ik vind dat er helemaal geen raadplegend referendum moet worden gehouden. Mijn fractie is tegen het raadplegend referendum. Dat is een herhaling van wat ik net heb gezegd. Als je het wilt doen en anderen het gebruiken, moet je er niet selectief in gaan winkelen. Ik kom daarop dadelijk nog even terug met een aantal andere opmerkingen.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik respecteer de keuze van mevrouw Van der Hoeven. Zij is niet voor een raadplegend referendum. Als de Kamer echter bij de uitvoeringswetgeving dat raadplegend referendum wel mogelijk maakt, is zij dan vervolgens bereid om mee te werken aan de zorgvuldigheid waarmee een dergelijk referendum moet worden uitgevoerd? Of toont zij zich zelfs daar niet toe bereid?

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

De heer Rehwinkel probeert mij nu een paar woorden in de mond te leggen die ik niet heb uitgesproken. Daar ga ik niet op in. Ik heb gezegd dat mijn fractie geen raadplegend referendum wil. Zij is daar geen voorstander van en zij vindt dat het niet moet worden ingevoerd. Daar houd ik mij bij.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Dat is geen antwoord op mijn vraag.

Voorzitter Maar het was de laatste keer, want mevrouw Van der Hoeven gaat over haar antwoorden, net zoals u daarnet over de uwe ging.

De heer Poppe (SP)

Ik weet niet wat er nu precies gebeurt, maar ik krijg de indruk dat mevrouw Van der Hoeven hier en daar een beetje wankelt.

Voorzitter U gaat nu concluderen!

De heer Poppe (SP)

Ik heb een concrete vraag. Een raadplegend referendum kan nu, met de huidige wetgeving. Mevrouw Van der Hoeven wil het niet ingevoerd hebben, maar het hoeft niet ingevoerd te worden. In de gemeente waar ik 's nachts nog wel eens verblijf, is door de raad een gemeentelijke verordening op het raadplegend referendum aangenomen, op voorstel van het college, waarin het CDA zat. Zij vindt dus dat het CDA daar fout is geweest en dat het verboden moet worden.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Dat is natuurlijk een heel aardige, maar het ging mij om het citaat van de minister uit de nota naar aanleiding van het verslag. Daarin stond dat Grondwet en Gemeentewet zich niet verzetten tegen raadplegende referenda. Ik merkte op dat zich er niet tegen verzetten betekent dat het niet geregeld is. Het is niet verboden, maar het is iets anders als je het ook actief wilt bevorderen. Ik vroeg de minister om zijn standpunt. Als een aantal gemeenten lokale referenda in het leven roepen, is er kennelijk een stukje autonomie waartegen de wetgeving zich klaarblijkelijk niet verzet.

De heer Poppe (SP)

Dat is mij allemaal helder en duidelijk. Dat antwoord had u niet hoeven te geven. U zegt echter dat het CDA ertegen is. Met andere woorden, het CDA wil het gaan verbieden. Lokale overheden kunnen dan niet meer een eigen referendumverordening instellen, zoals het CDA in Vlaardingen heeft gedaan.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Voorzitter! Dit is inderdaad een herhaling van zetten, maar ik zal het toch nog maar eens zeggen. Wij willen helemaal geen referendum, geen correctief en geen raadplegend referendum, maar wij willen met name het aspect inspraak, zoals ik dat zojuist heb geformuleerd, op een goede, gedegen manier recht doen. Dat vind ik veel waardevoller dan een referendum, want een referendum, of het nu raadplegend is of correctief, is naar onze mening niet in overeenstemming met ons stelsel van representatieve democratie. Ik kan dit blijven herhalen.

De heer Poppe (SP)

Ik heb altijd graag boter bij de vis. Het CDA is tegen een referendum, het wil eigenlijk dat het niet mag. Kunnen wij dus van het CDA een initiatiefwetsvoorstel of straks bij de behandeling van de uitvoeringswet amendering verwachten om te bewerkstelligen dat het raadgevend referendum straks verboden zal worden? Dat is de vraag; u staat hier niet om te zeggen wat u wel of niet wilt, u moet voorstellen doen om concreet waar te maken wat u wilt.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Op dit moment is het correctief wetgevingsreferendum aan de orde; daarover heb ik een mening en die geef ik. Alles wat er te zijner tijd nog aan de orde komt, bezien wij dan wel. U hoeft wat dat betreft op dit moment geen initiatieven te verwachten.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Als het nu toch niet aan de orde is, waarom zou de minister uw vraag daarover dan wel moeten beantwoorden?

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Om dezelfde reden waarom hij uw vragen over het raadgevend referendum moet beantwoorden.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik zeg niet dat dit nu niet aan de orde is.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA)

Nee, maar u heeft uw vragen gesteld en die zal de minister beantwoorden, net zoals hij de mijne zal beantwoorden. De vraag van de heer Poppe was of er van ons een initiatiefwetsvoorstel over het raadplegend referendum te verwachten is. Dat is niet aan de orde.

Voorzitter! Toch nog even terug naar dat raadplegend referendum. Eigenlijk is het vlees noch vis, want formeel houdt de betreffende overheid de handen vrij, want het is raadgevend en zij kan de uitslag ervan dus naast zich neerleggen, maar materieel kan zij er bijzonder moeilijk omheen. Het is dus de vraag, waarop de bevolking eigenlijk een stem uitbrengt. Is er in de praktijk veelal niet al sprake van een verkapt correctief referendum? Dit zijn natuurlijk wel zaken die wij ons moeten realiseren als wij op deze weg verder willen gaan, want als een gemeenteraad na het houden van een raadplegend referendum niet meer de vrijheid heeft om alle relevante belangen tegen elkaar af te wegen, krijgt zo'n formeel raadplegend referendum de facto voor de raad een bindend karakter. Dat is toch niet wat wij wilden, dat was niet de bedoeling.

Nog een opmerking over het plan van de regering om de Gemeentewet en de Provinciewet te wijzigen om een raadplegend referendum te houden als onderdeel van de benoeming van burgemeesters. Ik vind dit toch raar. Je kunt zeggen dat het in het regeerakkoord staat - dat is dan het standaardantwoord - maar wij hebben ook het uitgangspunt dat een referendum niet over personen gaat. Immers, in het geval van het correctief referendum wordt bemoeienis met en schorsing van personen expliciet uitgesloten. Ik vind dit toch een probleem, omdat burgers zich dan toch moeten gaan uitspreken over personen, al is het maar in de vorm van een advies dat gevraagd wordt. Ik vraag me af of zo'n wijziging wel gewenst is. En gelet op de kritiek van de Raad van State, denk ik dat er nog wel de nodige discussie over zal ontstaan. Hier komt nog bij dat met algemene instemming de staatscommissie-Elzinga aan de slag is gegaan. En ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat zij zeker enige aanbevelingen zal doen voor de procedure van keuze en benoeming van de burgemeester. Eerlijk gezegd wil mijn fractie dat graag afwachten.

Voorzitter! Tot slot. Wij wilden geen correctief referendum en wij zijn er nog steeds geen voorstander van, maar de werkelijkheid is anders. Er is in dit huis in ieder geval een tweederde meerderheid te verwachten. Amenderen kunnen wij ook niet meer, dus het is een kwestie van slikken.

De heer Schutte (GPV)

Mevrouw de voorzitter! Mijn bijdrage spreek ik mede namens de fractie van de RPF uit.

Waaraan hebben wij het te danken dat wij vandaag het voorstel tot grondwetsherziening inzake het referendum in tweede lezing behandelen? Ik kwam op die vraag toen ik kennisnam van de inbreng voor het verslag van de VVD-fractie. Die inbreng begint namelijk als volgt: "Mede als gevolg van het regeerakkoord van deze zomer ligt thans in tweede lezing de wijziging van de Grondwet voor die het mogelijk zal maken dat een groot aantal beslissingen (...) vatbaar wordt voor een correctief referendum."

Ik ben zo vrij de stelling te betrekken dat het regeerakkoord van deze zomer hier niets mee te maken heeft. De enige reden waarom dit voorstel nu bij ons ligt, is gelegen in het feit dat voor de laatste verkiezingen de overwegingswet tot stand is gekomen, de eerste lezing dus. Dat enkele feit verplichtte de regering, van welke samenstelling ook en ongeacht de inhoud van welk regeerakkoord ook, het wetsvoorstel in tweede lezing bij de Kamer aanhangig te maken.

Ik ben de regering er erkentelijk voor dat zij dit in de nota naar aanleiding van het verslag nog eens heeft bevestigd en dat zij tevens heeft bevestigd dat zij na indiening van het wetsvoorstel het recht heeft afstand te nemen van de inhoud ervan.

De heer Brood (VVD)

Begrijp ik dat de heer Schutte de bevoegdheid van de regering betwist om, indien er een nieuwe regering is, een wetsvoorstel ter tweede lezing aan te bieden? Het noodzakelijke gevolg van de eerste lezing is dat de tweede lezing zal plaatsvinden.

De heer Schutte (GPV)

Dat is inderdaad het geval. Dit is een gevolg van het stelsel in onze Grondwet, dat wij de kiezers raadplegen over een hier aangenomen overwegingswet. Wij zouden de kiezers zeer minachten als wij niet de nieuw gekozen volksvertegenwoordiging de gelegenheid zouden bieden om over zo'n wetsvoorstel in tweede lezing te spreken.

Ik vraag voor dit formele punt aandacht om te markeren welke grote ruimte regering en Kamer in staatsrechtelijke zin hebben bij de beoordeling van het wetsvoorstel. Of elk van ons dat ook in politieke zin zal ervaren, is een andere zaak. De verwijzing naar het regeerakkoord was voor sommigen politiek wel relevant. Maar dat komt dan omdat zij zich deze zomer opnieuw politiek hebben gecommitteerd tot iets waarover zij nog steeds zorgen hebben. Die committering was dus staatsrechtelijk niet nodig. Of het politiek onvermijdelijk was, onttrekt zich wat aan onze waarneming, maar al tijdens de eerste lezing werd er van onverdachte zijde op gewezen dat niet viel in te zien wat een volgend kabinet zou belemmeren om eigen stellingen te betrekken ten aanzien van de tweede lezing. Dit waren woorden van mevrouw Scheltema en nu mag zij het genoegen smaken dat noch het kabinet noch een van de coalitiepartners zulke eigen stellingen lijkt te betrekken.

Het is bekend dat onze fracties nu niet direct een warm gevoel krijgen als het gaat over het referendum. Het is ook bekend dat mijn fractie een correctief wetgevingsreferendum niet bij voorbaat afwijst, een punt waarover de gevoelens van onze beide fracties niet altijd helemaal dezelfde zijn. Maar tijdens de eerste lezing was de conclusie eensgezind: zó in ieder geval niet. En het moet vreemd lopen als de conclusie tijdens de tweede lezing een andere zal zijn. We behoeven het debat van juni 1997 niet over te doen, maar er zijn wel enkele zaken die nu overwogen moeten worden.

Zo is er de vraag naar de feitelijke betekenis van de voorgestelde grondwetswijziging. Ik kan deze vraag niet mooier weergeven dan gebeurde door de VVD-fractie in de Eerste Kamer. Gevraagd werd of het hier feitelijk niet om een dode mus gaat. De inschatting dat het om een dode mus gaat, was voor een deel van die fractie aanleiding om over zijn bezwaren heen te stappen en het voorstel in eerste lezing aan een meerderheid te helpen. Het is niet aan mij een oordeel te geven over die handelwijze. Maar de vraag naar de feitelijke betekenis is wel relevant.

De regering is op dit punt duidelijk: geen dode mus of lege huls, maar een voorstel van grote betekenis, en de VVD-fractie in dit huis lijkt het daarmee eens te zijn. Zij spreekt immers in het verslag over het mogelijk maken dat een groot aantal beslissingen op zowel landelijk, provinciaal als gemeentelijk niveau vatbaar wordt voor een correctief referendum. Wie heeft er nu gelijk? Ik vind die vraag erg moeilijk te beantwoorden. Wie gelijk heeft, zal in de praktijk moeten blijken. En hoe de praktijk zal zijn, zal in belangrijke mate afhangen van de uitvoeringswetgeving die we nog niet kennen. We moeten het nu doen met wat de Grondwet mogelijk zal maken en dat is naar de letter van de grondwetstekst heel wat. Veel hangt af van wat bij delegatie of zelfs subdelegatie zal worden bepaald.

In het verslag, maar ook al in de Eerste Kamer, is met de nodige klem gevraagd om voor of tijdens de tweede lezing duidelijkheid te bieden over de inhoud van de uitvoeringswetgeving. Het is ontroerend te lezen hoe de regering zich die vraag van het lijf probeert te houden met een beroep op de regels van het staatsrecht. Er is een principieel onderscheid tussen de grondwetgever en de gewone wetgever. Minister Peper bracht het onlangs in de Eerste Kamer op gedragen toon naar voren: Het huidige in tweede lezing te behandelen wijzigingsvoorstel is des grondwetgevers en de uitvoeringswetgeving waartoe de grondwetgever opdracht geeft, is een taak van de gewone wetgever.

Toen ik dit hoorde, viel er bij mij een ogenblik stilte. Maar toen rees een andere vraag: als we ons als medegrondwetgever dan principieel niet mogen bemoeien met wat des wetgevers is, zijn we dan wel goed bezig een grondwetstekst vast te stellen die zoveel open normen bevat en zoveel ter invulling overlaat aan de formele en de materiële wetgever? Is het dan niet de taak van de grondwetgever om zelf duidelijk te maken welke plaats een geheel nieuw fenomeen als een vorm van directe democratie in ons staatsbestel zal gaan innemen?

Met name het voorgestelde artikel 128a biedt naar de letter van het artikel ruime mogelijkheden, zonder duidelijke criteria, om de totstandkoming van besluiten van staten en raden aan een referendum te doen onderwerpen. Ook als je tegen de mogelijkheid als zodanig geen principieel bezwaar hebt, heb ik als betrokkene bij de totstandkoming van een grondwetstekst bezwaar tegen zo'n open bepaling. Duidelijkheid over de vermoedelijke inhoud van de uitvoeringswetgeving zou hieraan enigszins tegemoetkomen, maar ook niet meer dan dat. Een terughoudende opstelling van de wetgever van dit moment zegt immers nog niets over toekomstige wetgevers.

Nu we nog niets kunnen zeggen over de inhoud van de uitvoeringswet, wil ik wel iets meer weten over de stand van zaken. Het is duidelijk dat sommigen haast hebben. In de nota naar aanleiding van het verslag lijken zij op hun wenken bediend te worden. Ik lees namelijk op bladzijde 6 dat de regering ernaar streeft het voorstel voor de invoeringswet in te dienen zodra de grondwetsherziening haar beslag heeft gekregen. Dat zou, als ook de Eerste Kamer meewerkt, al vrij spoedig het geval kunnen zijn. Maar in de Eerste Kamer verklaarde de minister onlangs dat de uitvoeringswetgeving niet over enige maanden klaar zal liggen en dat dit ook niet behoort. Eerst moet immers de grondwetgever zich uitspreken; dan moeten de voor- en nadelen van de verschillende varianten worden afgewogen en moeten belanghebbenden als IPO en VNG adviezen uitbrengen, en dan moet er een wetstekst komen die qua detaillering vergelijkbaar is met de Kieswet.

Wie een beetje ervaring heeft met wetgeving op dit terrein, zal beseffen dat we dan inmiddels het nieuwe millennium al enige tijd zullen zijn ingegaan. Dan heb ik nog geen rekening gehouden met de politieke conflictstof die ongetwijfeld op tafel zal komen, als teksten gevonden moeten worden die acceptabel zijn zowel voor enthousiaste voorstanders als voor tegenstanders die moeten doen alsof ze het nog steeds mooi vinden. Wat is de inschatting van de minister terzake van de tijd die nodig zal zijn tussen de totstandkoming van de grondwetsherziening en de indiening van een wetsvoorstel?

In de additionele artikelen is de inwerkingtreding van de grondwetsherziening op termijn gesteld: vijf jaren, eenmaal te verlengen met vijf jaren. Dat lijkt een veilige termijn, maar bij politiek omstreden kwesties kan de tijd soms snel gaan. Daarom is de vraag naar mogelijke rechtstreekse werking van de voorge stelde grondwetsbepalingen niet helemaal zonder betekenis. De regering is op dit punt duidelijk: van een rechtstreekse werking kan geen sprake zijn. Er is dus werk aan de winkel voor de wetgever. Als deze echter niet bij machte zou zijn om tot overeenstemming te komen, gebeurt er verder niets.

Uiteraard hoop ik niet dat we ooit voor zulke dilemma's zullen komen te staan, maar ze kunnen opgeroepen worden door grondwetsbepalingen als waarover we nu moeten beslissen. Dan is het toch maar beter onze taak als grondwetgever nu serieus te nemen en het voorstel in deze vorm niet te aanvaarden.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Mevrouw de voorzitter! Vandaag bespreken wij, in tweede lezing, het opnemen in de Grondwet van de mogelijkheid tot het houden van een correctief referendum. In essentie spreken wij hiermee ook over het politieke primaat of, meer precies, over het primaat van het vertegenwoordigende stelsel.

Over dat politieke primaat is de laatste jaren veel te doen. Ik verwijs hier naar een publicatie van de Wiardi Beckmanstichting uit 1995, getiteld "De verplaatsing van de politiek". De auteurs signaleren hierin dat de Staten-Generaal, van oudsher Nederlands belangrijkste politieke arena, de afgelopen jaren sterk aan belang heeft ingeboet. Zij onderscheiden zes vormen van verplaatsing, bijvoorbeeld die naar de hogere en lagere vormen van bestuur: Europa, respectievelijk het lokale bestuur. Zij wijzen op juridisering, een vorm van verplaatsing van de politieke macht die sterk in de belangstelling van deze regering staat en die naar ons idee nog wel eens wordt overbelicht. Voorts wijzen zij op de toenemende macht van maatschappelijke organisaties, zoals wetenschapsorganisaties, technische instituten en private en semi-private instellingen. Zij wijzen op de toenemende politieke macht van de ambtenarij, de zogenaamde voorportalen van de politieke besluitvorming, en op de politieke macht van de individuele, geëmancipeerde en mondige burger, die in toenemende mate inspraak eist. Verplaatsing van de politiek, ofwel het weglekken van het politieke primaat bij de Staten-Generaal doet zich in vele gedaanten voor, het is een veelkoppig probleem. De auteurs van de eerdergenoemde bundel benadrukken dat het zaak is voor de klassieke politiek, de Staten-Generaal, om niet met de rug naar de toekomst te gaan staan en krampachtig te proberen politieke macht aan zich te binden, maar ervoor te zorgen dat de democratische controle zich ook verplaatst naar de fora en instituten waar de nieuwe politieke macht zetelt. In hun woorden: de verplaatsing van de politiek vraagt ook om de verplaatsing van de verantwoording.

Naar hun idee is een van de belangrijke instrumenten om besluitvorming ook in de toekomst democratisch verantwoord tot stand te laten komen, en daarbij dus het politieke primaat in al dan niet gewijzigde vorm te behouden, het referendum. En dat is ook de reden waarom ik zo uitgebreid inga op dit pamflet van de WBS. Het is mij namelijk opgevallen dat in de stukken die de wetsbehandeling begeleiden, het politieke primaat geregeld tegenover het referendum wordt geplaatst. De dreiging van vermindering van het politieke primaat wordt bijvoorbeeld gehanteerd bij het opwerpen van de drempels - ik kom daarover nog te spreken - en bij de argumenten tegen het volksinitiatief. U weet dat mijn fractie van dat laatste een groot voorstander is.

Mijn fractie deelt de in het pamflet geformuleerde opvatting, dat met de introductie van het referendum het politieke primaat niet wordt bedreigd maar juist kan worden versterkt. En dan spreek ik niet alleen over het primaat van de Staten-Generaal, maar ook over het primaat van de politieke belangenafweging boven technocratische, bureaucratische of cliëntalistische overwegingen. Naar de mening van de fractie van GroenLinks dwingt het correctief referendum politici te debatteren over de hoofdlijnen van voorstellen van wet en deze van een politieke argumentatie te voorzien die voor een groot publiek aansprekend is. Het dwingt politici ook hun argumenten in te zetten in het maatschappelijke debat dat elk referendum zal begeleiden en hun overtuigingskracht aan te wenden om de uitslag van het referendum in de door hen gewenste richting te beïnvloeden.

Het referendum vergroot naar ons idee ook de greep van burgers op de politieke besluitvorming en dwingt hen tegelijkertijd zich actief te verdiepen in de afwegingen die de politieke besluitvorming vaak zo complex maken. Het brengt naar ons idee idealiter burgers en politiek in een staat van wederzijds vertrouwen. Politici moeten kunnen vertrouwen op de oordeelsvorming van burgers, maar mogen ook van burgers verwachten dat zij het referendum beheerst en met mate gebruiken. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat politici zich schikken naar de uitkomsten en dat hen een eerlijke kans wordt geboden om een referendum te organiseren als zij dat van belang achten; ofwel dat geen oneigenlijke drempels worden opgeworpen tegen het houden van dat referendum.

En u begrijpt het, voorzitter, hiermee kom ik aan het eerste punt van kritiek op het wetsvoorstel. In dit wetsvoorstel wordt het gebruik van het referendum zo sterk ingeperkt, dat de Eerste-Kamerfractie van de VVD repte van een lege huls en een dode mus. Het gaat met name om de drempel van 40.000 inleidende verzoeken en 600.000 steunverklaringen die nodig zijn om een referendum te kunnen afdwingen. Hoewel wij de opmerking van de VVD wel wat erg boud vinden, delen wij wel het commentaar dat hiermee de organisatie van een referendum feitelijk bijna onmogelijk wordt gemaakt.

Naar de mening van GroenLinks ligt hier het gevaar van symboolwetgeving op de loer; een fenomeen waarvoor de wetgever dient terug te deinzen en de grondwetgever eens te meer! De regering hanteert twee nevengeschikte argumenten voor deze hoge drempels. Allereerst zou bij een lagere drempel het primaat van het vertegenwoordigend stelsel worden ondergraven. Zoals ik zojuist betoogde, gelooft de fractie van GroenLinks niet in de tegenstelling tussen politiek primaat en referendum. Bovendien blijft bij het correctief referendum het primaat nadrukkelijk bij de wetgever liggen. Het lijkt ons hier dan ook te gaan om een gelegenheidsargument, dat is ingegeven door andere, politieke overwegingen, met name het sluiten van een coalitiecompromis. Het tweede argument dat de regering hanteert voor de hoge drempels, is dat door de proliferatie van de media burgers gemakkelijk op de hoogte worden gebracht van het referendum. Met dit argument lijkt de wetgever naar de mening van onze fractie blijk te geven van een gering vertrouwen in de burgers. Schijnbaar is de wetgever bang voor misbruik door burgers van het referendum en wil de regering hen als het ware tegen zichzelf beschermen. Wij vinden dit paternalistisch en denigrerend tegenover diezelfde burger, die wij ongeacht de grotere verspreiding van informatie wel degelijk goed in staat achten om keuzes te maken. Graag zouden wij uitgelegd zien waarom volgens de regering de betere spreiding van informatie tot de conclusie leidt dat als gevolg hiervan nieuwe democratische drempels moeten worden opgeworpen. Daar komt het feitelijk op neer. Bovendien geldt naar ons idee voor de aanvraag van een referendum niet de mate waarin burgers zijn geïnformeerd, maar het aantal burgers dat een handtekening zet. Het gegeven dat meer burgers op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid om de aanvraag van een referendum te steunen, kan naar ons idee alleen worden gezien als een verhoging van de rechtsgelijkheid. Wij krijgen hierop graag een reactie.

In het verlengde hiervan kom ik aan mijn tweede punt van kritiek. Als namelijk blijkt dat de hoogte van de drempels tot gevolg heeft dat het referendum niet levensvatbaar is, dienen door middel van een wetswijziging de vereiste aantallen te kunnen worden bijgesteld. Dit wordt zo goed als onmogelijk gemaakt doordat de vereiste aantallen voor het behalen van de drempel in de Grondwet zijn opgenomen. Het belangrijkste argument van de regering is dat hiermee wordt vermeden dat de wetgever de aantallen kan gebruiken om te verhinderen dat deze bij een concreet wetsvoorstel worden verhoogd, zodat er alsnog geen referendum hoeft te worden gehouden. Nogmaals, naar het idee van mijn fractie is het referendum een kwestie van wederzijds vertrouwen. Het argument wordt echter nogal inhoudsloos als je bedenkt dat opname in de Grondwet nu juist het product is van diezelfde grondwetgever, in casu de regering, met daarin een duidelijke stem van de VVD, om te vermijden dat het referendum daadwerkelijk wordt gehouden. Met andere woorden, opname in de Grondwet van de aantallen die noodzakelijk zijn voor het behalen van de drempel, is politiek en niet rechtsstatelijk gemotiveerd. Daarmee verliest het argument aan kracht.

Voor onze fractie blijft het de voorkeur verdienen om concrete aantallen niet in deze grondwetswijziging, maar in de uitvoeringswetgeving op te nemen. Bovendien vinden wij dat met opname van de aantallen de Grondwet ook vervuild dreigt te raken. Wij achten het ook strijdig met de wijze waarop de regering zich verhoudt tot de Grondwet. Bijvoorbeeld over de benoeming van de burgemeester stelt de regering: "deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester biedt de wetgever de mogelijkheid om op een procedureel minder omslachtige wijze te reageren op breed gedragen veranderde inzichten terzake". Het wordt ook nog eens anders geformuleerd door de regering: zij acht het vanuit een oogpunt van constitutioneel beleid noodzakelijk om de gemoderniseerde Grondwet zo sober en beknopt mogelijk te houden. Wij betreuren het ten zeerste dat op deze grondhouding een uitzondering wordt gemaakt, temeer daar het hierbij lijkt te gaan om de triviale reden van coalitiepolitiek.

Ik kom bij een laatste punt van kritiek over de drempels. Aan de drie drempels wordt steeds het woordje "ten minste" gekoppeld. Hierover is al gesproken in de Eerste Kamer en bij de vorige lezing in de Tweede Kamer, maar ik wil het toch herhalen omdat het voor ons de keuze moeilijk maakt. Voor ons blijft de vraag of dit kan betekenen dat in de uitvoeringswet een hogere drempel kan worden geplaatst. Minister Dijkstal heeft daarover eerder gezegd: ik kan alleen maar plechtig verklaren dat voor deze coalitie geldt dat de woorden "ten minste" geen betekenis heeft. Ik zou dat graag bevestigd krijgen door de huidige minister. Wat zal een volgende coalitie ons brengen, als deze bijvoorbeeld wordt gevormd door de VVD en het CDA?

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Voorzitter! De vragen die mevrouw Halsema nu stelt, zijn uitvoerig aan de orde geweest in de eerste lezing. Toen is er uiteindelijk iets uitgekomen. Nu kunnen wij niets anders zeggen dan "ja" of "neen". Wat is haar keuze?

Voorzitter Mevrouw Scheltema, dit is de eerste termijn van de Kamer. Mevrouw Halsema stelt haar vragen aan de minister. U geeft nu eigenlijk antwoord op de vragen van mevrouw Halsema of een reden waarom zij ze al dan niet zou mogen stellen. Laten wij dat nu niet doen.

Mevrouw Scheltema-de Nie (D66)

Die vragen kun je natuurlijk stellen. Ik wil evenwel graag van mevrouw Halsema weten of zij het in beginsel weliswaar niet mooi vindt, maar dat zij liever iets dan niets heeft, of dat zij het dan gewoon liever niet heeft. Dat is mijn vraag aan haar.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Ik vind dat jammer, want u doorbreekt daarmee de loop van mijn betoog. Ik wilde de spanning er eigenlijk tot aan het eind in houden. Dat neemt echter niet de reden weg waarom ik terugkeer op kritiek die inderdaad al eerder is verwoord. De meeste fracties hebben het bijvoorbeeld nodig gevonden om in het nader verslag dat voorafging aan deze tweede lezing een aantal punten van kritiek weer naar voren te brengen en de regering daarover vragen te stellen. Wat mij opvalt aan de reactie van de regering - daarom breng ik het hier nogmaals naar voren - is dat er niets anders gedaan wordt dan verwijzen naar de memorie van toelichting en de eerste lezing. Dat maakt dat het hele proces in eerste en tweede lezing voor mijn fractie tot nu toe onbevredigend is. Ik wil dan ook graag van de gelegenheid gebruik maken om in ieder geval bij de tweede lezing bevredigender antwoorden te krijgen.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Voorzitter! Ik dacht dat de situatie ten aanzien van de woorden "ten minste" in eerste lezing vrij bevredigend was. Toen is namelijk aangegeven dat dit betekent dat de enige eis die gesteld wordt, is dat er minstens 40.000 respectievelijk 600.000 handtekeningen zijn. Mevrouw Halsema maakt het wel erg afhankelijk van de waan van de dag, als zij deze minister nu weer de vraag voorlegt of hij dat ook vindt. Later kan toch op zijn minst de bedoeling van de grondwetgever worden nagegaan. Als dat gebeurt, zal men stuiten op de toezegging in eerste lezing dat dit daarmee bedoeld is. Ik weet dus niet of wij elke keer weer de vraag moeten voorleggen wat de woorden "ten minste" betekenen. Tijdens de eerste lezing is volgens mij namelijk vrij duidelijk gezegd wat die betekenen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Wij hebben heel recent een voorbeeld kunnen zien van een geval waarin de Hoge Raad een wet anders interpreteerde, ongeacht de bedoelingen van de wetgever zoals verwoord in de memorie van toelichting, omdat iets niet nauwkeurig genoeg in de wet was geformuleerd. Ik wil dus graag dat er, ongeacht de goede bedoelingen, duidelijk geformuleerd wordt in de wet. Als je bijvoorbeeld de Handelingen van de Eerste Kamer over de eerste lezing leest, merk je ook dat die helderheid onvoldoende is geboden.

De heer Rehwinkel (PvdA)

Ik heb in eerste lezing echter geen amendement van uw fractie aangetroffen om de woorden "ten minste" eruit te halen. U hebt hier zelf natuurlijk niet voor kunnen zorgen, maar wij zitten nu wel in de situatie dat er geen wijzigingen meer kunnen worden aangebracht. Wij moeten dus afgaan op de kennelijke bedoeling van de grondwetgever. En die lijkt mij duidelijk genoeg.

Mevrouw Halsema (GroenLinks)

Ik kan u ook alleen maar zeggen dat verschillende fractieleden natuurlijk altijd verschillende accenten leggen. Had ik het geluk gehad om ook aanwezig te zijn bij de eerste lezing, dan had ik waarschijnlijk een amendement ingediend, maar dat is achteraf praten. Dat neemt niet weg dat ik graag de vrijheid neem om de nieuwe minister nog eens aan de belofte van de vorige minister te herinneren en hem te vragen of hij die hier wil herhalen. Het lijkt mij dat ook u daarbij gebaat bent.

Voorzitter! Ik vervolg mijn betoog. GroenLinks staat vanzelfsprekend positief tegenover de mogelijkheid om goedkeuringswetten voor verdragen aan referenda te onderwerpen. Wij hopen dan ook dat de opvolger van het Verdrag van Amsterdam aan een referendum onderworpen zal worden.

Mijn volgende en laatste grote punt van kritiek - ik herhaal dit toch nog maar eens, ongeacht de eerste behandeling - handelt over wat wel of niet referendabel dient te zijn. En dan doel ik met name op de planologische kernbeslissingen die uitgezonderd worden van het referendum. Ook hier bedient de regering zich van verschillende argumenten. Het eerste is: "door het introduceren van een correctief referendum na een planologische kernbeslissing wordt het totale besluitvormingstraject over grote projecten voor alle betrokkenen ongewis, omdat de principiële beslissing opnieuw onderwerp wordt van een publiek debat." Haal je de koekoek, zou ik willen zeggen, het is ook de bedoeling van een referendum dat de principiële beslissing nogmaals ter discussie wordt gesteld. Het besluitvormingstraject wordt hier naar de mening van mijn fractie niet meer ongewis door, of het moet zo zijn dat de particuliere investeerders met de huidige procedure verzekerd zijn van de uitkomsten. Het traject duurt simpelweg langer. Dat is wat een referendum tot gevolg heeft, maar dat lijkt mij geen principieel onoverkomelijke prijs voor grotere maatschappelijke instemming, zeker waar het gaat om grote projecten die van grote invloed zijn op de inrichting van het land, en waar de besluiten vaak in tweede instantie tot grote onvrede leiden.

Het tweede argument dat de regering gebruikt, is dat zij geen aanleiding ziet om de toepassing van het correctief referendum uit te breiden tot planologische kernbeslissingen, nu de procedure voor de totstandkoming van deze besluiten belangrijke waarborgen voor inspraak van burgers bevat. Wat dat betreft was mijn fractie het in ieder geval meer eens met de vorige regering, die stelde dat het belang van inspraak vooraf en een correctief referendum achteraf geen uitwisselbare grootheden zijn. Ik ben dan ook heel benieuwd op welk standpunt de huidige minister staat. Volgens de regering kan het referendum de kwaliteit van de wetgeving positief beïnvloeden. GroenLinks put er dan ook hoop uit dat het nu voorliggende voorstel van grondwetsherziening de mogelijkheid van het referendabel maken van planologische kernbeslissingen niet geheel uitsluit. Een voorwaarde is dat de PKB's worden omgevormd tot wetten in formele zin. Voorzitter! U begrijpt, wij zullen ons daarvoor sterk gaan maken, zodat alle argumenten die pleiten voor het invoeren van een referendum niet terzijde kunnen worden geschoven wanneer inderdaad een grote betrokkenheid van burgers te verwachten is, zoals bij de grote projecten.

Voorzitter! Voordat ik afsluit, wil ik nog even ingaan op het voorstel dat de PvdA vanmorgen in De Telegraaf heeft gelanceerd. Ik weet overigens niet in hoeverre dat nog nodig is, omdat ik de uitkomst van het interruptiedebat met de heer Rehwinkel zo heb geïnterpreteerd, dat het voorstel weer zo goed als ingetrokken is. Maar desalniettemin: zoals het vanmorgen de krant bereikte, ging het om een verbod op het raadplegend referendum op gemeentelijk niveau als het om rijksbesluitvorming gaat, waarop gemeenten uiteindelijk geen invloed hebben. Ik ben het eens met mevrouw Scheltema, dat het onwenselijk is om te treden in de gemeentelijke autonomie. Maar wij vinden het niet alleen onwenselijk, wij vinden het ook een regentesk voorstel. Daar waar het gaat om een raadplegend referendum, hoeft de regering er nu al geen gevolgen aan te verbinden. Als er slechte voorlichting is, moet je het probleem volgens mij daar aanpakken, maar geen verbod afkondigen. Wel heeft de overheid de plicht om uit te leggen waarom zij anders handelt dan de uitkomst van het raadplegend referendum. Zij zal dat overtuigend dienen te doen om het vertrouwen van de burger en haar eigen geloofwaardigheid te behouden. Maar naar ons idee zal enkel een regering die onvoldoende in zichzelf en in haar eigen argumentatie gelooft, naar het middel van een verbod grijpen. Aangezien wij denken dat dat hier niet aan de hand is, gaan wij er dan ook van uit dat het voorstel terzijde zal worden geschoven.

Voorzitter! De fractie van GroenLinks heeft zeer gemengde gevoelens over het voorstel van wet, zoals dat nu in tweede lezing voorligt. Wij prijzen de regering omdat zij het correctief referendum opneemt in de Grondwet, maar wij laken diezelfde regering omdat zo'n belangrijke en principiële staatsrechtelijke wijziging inzet is geworden van politieke onderhandeling, totdat er naar mijn idee weinig meer van over is dan een symbolische toevoeging. En het is dan ook slechts met grote bedenkingen dat wij instemmen.

De heer Brood (VVD)

Voorzitter! Het mag in dit huis niet onbekend zijn dat de VVD een voorstander is van een representatieve democratie, en dat wat dat aangaat, het idee van een referendum niet het eerste zal zijn wat uit haar midden naar boven zal komen. Op het moment wordt er gediscussieerd over vele vormen van referenda, en wij zien ook dat in de bespreking van vanavond naar voren komt dat bijvoorbeeld nogal gebruik wordt gemaakt van de consultatieve referenda. Ik ben gemandateerd op basis van een verkiezingsprogramma - weliswaar zonder last- of ruggespraak, maar ik voel mij daaraan toch enigszins gebonden - dat tegen mij zegt dat ik voor een correctief wetgevingsreferendum ben, en daarmee basta. Dat betekent dat voor een raadplegend referendum wat ons betreft geen plaats bestaat.

Voorzitter! Wij prijzen ons gelukkig met de gedachte dat binnen andere partijen zich de gedachte ontwikkelt dat er nog wel eens nadelen aan een raadplegend referendum kunnen kleven, bijvoorbeeld als je een referendum houdt op het moment dat je daarover daarna als bestuursorgaan niet de zeggenschap hebt. In dat licht kunnen wij ons vinden in de gedachte die door collega Rehwinkel is geuit, dat een raadplegend referendum niet op zijn plaats is op het moment dat het gaat om een vraag die niet aan jouw competenties is onderworpen. Kortom, in die lijn kunnen wij zeker met hem meegaan. Wij vinden